ENG

ნაბიჯები დემოკრატიული მმართველობისკენ: პოლიტიკური სისტემის გაჯანსაღება გადაუდებელ რეფორმებს მოითხოვს

09 ნოემბერი, 2018

 

ბოლო თვეების მოვლენებმა ცხადად წარმოაჩინეს საქართველოში არსებული მმართველობის ის სისტემური პრობლემები, რომელთა შესახებ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები მუდმივად წერდნენ და საუბრობდნენ. ხელისუფლების მიერ წლების განმავლობაში ამ პრობლემების იგნორირებამ შექმნა მდგომარეობა, როდესაც საფრთხე ექმნება სახელმწიფოში კანონის უზენაესობას და საკვანძო ინსტიტუტების ფუნქციონირებას კონსტიტუციისა და საჯარო ინტერესების შესაბამისად. საპრეზიდენტო არჩევნების პირველი ტურის შემდეგ აღნიშნული პრობლემების არსებობა ირიბად აღიარეს ხელისუფლების წარმომადგენლებმაც, რომლებმაც ისაუბრეს მზადყოფნაზე, გადადგან ქმედითი ნაბიჯები საზოგადოების ნდობის აღდგენის მიზნით.

ვფიქრობთ, არსებული კრიზისის დასაძლევად აუცილებელია, რომ ხელისუფლებამ დაუყოვნებლივ წამოიწყოს რეფორმები, რომელთა მიზანი იქნება სახელმწიფოს ძირითადი ინსტიტუტების გარდაქმნა დემოკრატიული მმართველობის ფუნდამენტური პრინციპების - გამჭვირვალობის, ანგარიშვალდებულებისა და კეთილსინდისიერების შესაბამისად.

ქვემოთ წარმოდგენილია „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს” რეკომენდაციები აუცილებელ ნაბიჯებთან დაკავშირებით იმ სფეროებში, რომლებიც წლების განმავლობაში ჩვენი ორგანიზაციის კვლევისა და დაკვირვების საგანი იყო. მართალია ყველა ამ რეფორმის მოკლე ვადებში განხორციელება და შესაბამისი შედეგების მიღწევა რთულია, თუმცა არის საკითხები, სადაც ეფექტური და მნიშვნელოვანი ნაბიჯების გადადგმა უახლოეს პერიოდშიც შეიძლება. ამ მხრივ აღსანიშნავია ზოგიერთი გახმაურებული საქმის გამოძიება (სადაც სავარაუდოდ ყოფილი მაღალი თანამდებობის პირების უკანონო ქმედებები იკვეთება), რაც მდგომარეობის რეალური გამოსწორების პოლიტიკური ნების მანიშნებელი იქნებოდა.

 

1. საქართველოს პრემიერ მინისტრთან შეიქმნას რეფორმების დაგეგმვისა და კოორდინაციის ჯგუფი

მნიშვნელოვანია, რომ საქართველოს პრემიერ-მინისტრთან შეიქმნას საქართველოში მმართველობის სისტემის რეფორმების კოორდინირების და დაგეგმვის ჯგუფი, რომლის მთავარი მიზანი საქართველოში რეფორმების მიმართულებით არსებული ექსპერტიზის მოზიდვა, შექმნილი  სიტუაციის ანალიზი,  რეფორმების პრიორიტეტების განსაზღვრა, რეფორმების განხორციელების დაგეგმვა და კოორდინირება იქნება. ჯგუფის შემადგენლობაში უნდა შევიდნენ აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ორგანოების წარმომადგენლები, პოლიტიკური პარტიებისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები, ექსპერტები.

 

2. შეიქმნას დემოკრატიული მმართველობის დაბალანსებული სისტემა

ძალაუფლების უკიდურესი კონცენტრაცია ერთი პოლიტიკური პარტიის ხელში, არასევე არაფორმალური ჯგუფების მიერ სახელმწიფოს მიტაცების მცდელობა, ძირს უთხრის ხელისუფლების დანაწილებისა და ხელისუფლების შტოებს შორის ურთიერთკონტროლისა და გაწონასწორების მექანიზმების გამართულ მუშაობას.

მნიშვნელოვანია შეიქნას მმართველობის დაბალანსებული სისტემა, გაძლიერდეს პარლამენტის როლი და საზედამხედველო ფუნქცია  და პრაქტიკაში განხორციელდეს ეფექტიანი კონტროლი აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე. მნიშვნელოვანია ამ პროცესში ოპოზიციის და კრიტიკული აზრის მატარებელი ჯგუფების მონაწილეობის უზრუნველყოფა და შესაბამისი საკანონდებლო გარანტიების შექმნა (მაგალითად, ზოგიერთი საპარლამენტო კომიტეტის თავმჯდომარის პოზიციის ოპოზიციისთვის დათმობა, საპარლამენტო ზედამხედველობაში ოპოზიციის როლის გაზრდა, სამოქალაქო საზოგადოების ჩართვა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში).

აუცილებელია დამოუკიდებელი ინსტიტუტების (სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის, კონკურენციის სააგენტოს, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს, ეროვნული ბანკის) ეფექტიანი და მიუკერძოებელი ფუნქციონირების ხელშეწყობა, მათ მიერ საკუთარი ფუნქციების სრულფასოვნად განხორციელება და მათი რეკომენდაციების შესრულებაზე საპარლამენტო ზედამხედველობის გაძლიერება.

 

3. შეიცვალოს საარჩევნო სისტემა და კანონმდებლობა

კრიტიკულ აუცილებლობას წარმოადგენს  საარჩევნო სისტემის სიღრმისეული რეფორმირება უახლოეს პერიოდში. კერძოდ, 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნებისთვის აუცილებელია შერეული სისტემიდან სრულად პროპორციულ სისტემაზე გადასვლა.

ასევე, აუცილებელია პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების სისტემის შეცვლა, რომელმაც, ერთი მხრივ, უნდა გააძლიეროს საზოგადოებაში რეალური მხარდაჭერის მქონე პარტიები და, მეორე მხრივ,  ფუნქციონირების საშუალება მისცეს ახალ პარტიებს.

ცვლილებებს საჭიროებს საარჩევნო ადმინისტრაციის დაკომპლექტების წესი - მოკლევადიან პერსპექტივაში, კომისიაში პარტიული წევრების დანიშვნის უფლება პროპორციულ არჩევნებზე საუკეთესო შედეგის მქონე ექვს საარჩევნო სუბიექტს უნდა ჰქონდეს, რომელთაგან თითოეული კომისიაში მხოლოდ თითო წევრს დანიშნავს. გრძელვადიან პერსპექტივაში კი ეს წესი საფუძვლიანად არის გადასახედი და ამ პროცესში აქტიურად უნდა იყვნენ ჩართული ძირითადი პოლიტიკური პარტიები და სხვა დაინტერესებული მხარეები. გარდა ამისა, სამართლიანი არჩევნების ჩატარების აუცილებელი პირობაა საარჩევნო კოდექსის არსებითი რეფორმა, რომელიც თანამედროვე გამოწვევებს უპასუხებს.

 

4. განხორციელდეს სასამართლო სისტემის რეალური რეფორმა

სასამართლო სისტემის რეალური და სრულფასოვანი რეფორმა უნდა განხორციელდეს. დაიხვეწოს სასამართლო სისტემის კანონმდებლობა, რომლის მიზანი ინდივიდუალური მოსამართლეების დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა და სასამართლოში მმართველობის დაბალანსებული  სისტემის შექმნა იქნება.

ხელისუფლებამ უნდა შეისწავლოს სისტემაში არსებული კლანური მმართველობის პრობლემა და გადადგას ქმედითი ნაბიჯები მოსამართლეთა დომინანტი ჯგუფის არაჯანსაღი გავლენის აღმოსაფხვრელად. საჭიროა, ერთი მხრივ, გატარდეს კონკრეტული საკანონმდებლო ცვლილებები (იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს საკანონდებლო  რეგულირება, მოსამართლეების დანიშვნის წესის დახვეწა, სასამართლოს თავმჯდომარეების თავად მოსამართლეების მიერ არჩევითობის შემოღება და სხვა), ხოლო, მეორე მხრივ, ხელისუფლებამ უნდა გამოავლინოს პოლიტიკური ნება: შეწყვიტოს მოსამართლეთა ამ გავლენიანი ჯგუფის (ჩინჩალაძე, მურუსიძე, ფხაკაძე, კაპანაძე და სხვა)  მხარდაჭერა და აღარ გამოიყენოს ისინი პოლიტიკური ინტერესების გასატარებლად.

ხელისუფლებამ უნდა დაიწყოს სასამართლო სისტემასთან დაკავშირებული ყველა შესაძლო დანაშაულის გამოძიება, ხოლო დაწყებული გამოძიებები დროულად მიიყვანოს ბოლომდე, მათ შორის, დროულად და ეფექტიანად გამოიძიოს სასამართლო სისტემაში კორუფციის ყველა სავარაუდო შემთხვევა.

 

5. განხორციელდეს სამართალდამცავი და უსაფრთხოების  ინსტიტუტების რეფორმა და მოხდეს მათი დეპოლიტიზაცია

უმოკლეს ვადებში უნდა განხორციელდეს სამართალდამცავი ორგანოების ეფექტიანი რეფორმა, რომლის მთავარი მიზანი მათი ინსტიტუციური ავტონომიის გაძლიერება და არაჯეროვანი პოლიტიკური გავლენისგან დაცვა იქნება, რაც ხელს შეუწყობს კანონის უზენაესობის პრინციპის პრაქტიკაში განხორციელებას და ყველა შესაძლო დანაშაულის ქმედით გამოძიებას (იმ შესაძლო დანაშაულების ჩათვლით, რომლებშიც მაღალი თანამდებობის პირები ან გავლენიანი პოლიტიკოსები შეიძლება მონაწილეობდნენ).

უნდა განხორციელდეს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის რეფორმა. სამსახურის ფუნქციებს უნდა გამოეყოს გამოძიების და განსაკუთრებით, კორუფციული დანაშაულის გამოძიების უფლებამოსილება. უსაფრთხოების სამსახურზე  სრულფასოვანი ზედამხედველობა უნდა ხორციელდებოდეს, რაშიც გადამწყვეტი როლი საქართველოს  პარლამენტმა უნდა შეასრულოს. მნიშვნელოვანია ფარული მოსმენების სისტემის რეფორმირება და რეალურად დამოუკიდებელი სტრუქტურის შექმნა, რომელიც ტექნიკურად განახორციელებს ფარულ თვალთვალს და მიყურადებას. 

უნდა ჩატარდეს პროკურატურის რეალური რეფორმა, შეიცვალოს მთავარი პროკურორის დანიშვნის წესი და მოხდეს პროკურატურის დეპოლიტიზება. ამასთანავე, მნიშვნელოვანია, დაიწყოს საგამოძიებო სისტემის რეფორმა.

მნიშვნელოვანია უზრუნველყოფილ იქნეს თავად სამართალდამცავი ინსტიტუტების თანამშრომელთა ანგარიშვალდებულება, რაც, სხვა ზომებთან ერთად, გულისხმობს მათ მიერ ჩადენილი შესაძლო სამართალდარღვევების ქმედით გამოძიებას. უნდა შეიქმნას დამოუკიდებელი საგამოძიებო მექანიზმი, რომელიც რეალურად გამიჯნული იქნება პროკურატურისგან და შეძლებს სამართალდამცავი ორგანოების წარმომადგენელთა მიერ ჩადენილი დანაშაულების ეფექტიან გამოძიებას.

 

6. მოხდეს გახმაურებული საქმეების დროული და ეფექტიანი გამოძიება

სამართალდამცავ სისტემებში არსებულ აშკარა ხარვეზებზე მიუთითებს ის პროცესები, რომლებიც თან ახლდა რამდენიმე გახმაურებული საქმის გამოძიებას. მათ შორის აღსანიშნავია ხორავას ქუჩის, გენერალურ აუდიტორ ლაშა თორდიაზე თავდასხმის, ე.წ. “ომეგას” საქმიდან გამოკვეთილი სავარაუდო კორუფციული დანაშაულის, პირადი ჩანაწერების შეგროვების და გავრცელების, და სხვა საქმეები. მნიშვნელოვანია ყველა ამ შემთხვევების სრულფასოვანი გამოძიება.

მნიშვნელოვანია ხორავას საქმის შესახებ პარლამენტის დროებითი საგამოძიებო კომისიის ძირითადი რეკომენდაციების გაზიარება, განსაკუთრებით იმ ნაწილში, რომელიც სამართალდამცავი სტრუქტურების თანამდებობის პირთა პასუხისმგებლობას ეხება.

საქართველოს ყოფილი გენერალური აუდიტორის, ლაშა თორდიას ცემის ფაქტის სრულფასოვანი გამოძიებით და დამნაშავე პირის პასუხისგებაში მიცემით დამტკიცდება,  რომ საგამოძიებო ორგანოები არ ერიდებიან გავლენიანი პირების პასუხიმგებლობის დაყენებას.

 

7. გატარდეს ეფექტური ანტიკორუფციული პოლიტიკა და რეფორმა

კორუფციის (განსაკუთრებით მაღალი დონის კორუფციის) შესაძლო შემთხვევების მიუკერძოებელი გამოძიების, ანტიკორუფციული კანონმდებლობის ეფექტიანი აღსრულების და ანტიკორუფციული პოლიტიკის წარმატებული განხორციელების მიზნით, ხელისუფლებამ უნდა განიხილოს დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული უწყების შექმნის შესაძლებლობა, საქართველოს წინაშე დღეს არსებული გამოწვევებისა და წარმატებული საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით.

უნდა დაიხვეწოს სახელმწიფო შესყიდვების კანონმდებლობა, კორუფციის რისკების მინიმუმამდე შემცირების მიზნით. მნიშვნელოვანი კორუფციული რისკების მატარებელია სახელმწიფოს მიერ ხელშეკრულებების დადება პოლიტიკოსებთან დაკავშირებულ კომპანიებითან და მმართველი პარტიის შემომწირველებთან დაკავშირებულ კომპანიებთან, ტენდერებში ქვეკონტრაქტორების გამოყენების გაუმჭვირვალობა, კორუფციულ დანაშაულებზე ნასამართლევი პირების კომპანიების მიერ ტენდერების მოგება და პირდაპირი შესყიდვების მაღალ წილი სახელმწიფო შესყიდვებში.

 

8. დაიგეგმოს და ჩატარდეს  საჯარო სამსახურისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტიანი რეფორმა

გადაიდგას საჯარო სამსახურის კანონმდებლობისა და რეფორმის ძირითადი მიზნის - დამოუკიდებელი (დეპოლიტიზებული) და პროფესიონალური საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბების -  პრაქტიკაში მისაღწევად აუცილებელი ნაბიჯები:

შეწყდეს მმართველი პარტიის უკანონო ჩარევა საჯარო სამსახურის საქმიანობაში და საჯარო მოსამსახურეების გამოყენება მმართველი პარტიის საარჩევნო მიზნების მისაღწევად. აღიკვეთოს ნეპოტიზმის და ფავორიტიზმის შემთხვევები საჯარო სამსახურში მიღების პროცესში და უზრუნველყოფილ იქნეს პროცესის მერიტოკრატიული ხასიათი. შეიცვალოს  მუნიციპალიტეტის მიერ დაფუძნებულ ა(ა)იპებში დასაქმების არსებული პრაქტიკა, რომელიც  საჯარო მოხელეთა დანიშვნის წესისგან განსხვავებით არ ითვალისწინებს კონკურსის გამოცხადებას. მტკიცედ იქნას გარანტირებული საჯარო მოხელეთა შრომითი უფლებები. დაიწყოს თვითმმართველობის რეალური, მათ შორის ფისკალური, დეცენტრალიზაციის პროცესი, რათა ადგილებზე ჰქონდეთ საკმარისი ფინანსური რესურსები და ქონება საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად.

მნიშვნელოვანია ადგილობრივი საკრებულოების აღმასრულებელ ორგანოზე და მუნიციპალიტეტის მიერ დაფუძნებულ პირებზე ზედამხედველობის ფუნქციის გაძლიერება.

ასევე უნდა გაიზარდოს მუნიციპალიტეტების გამჭირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ხარისხი და საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა.

 

9. ხელისუფლებამ ხელი შეუწყოს თავისუფალი მედია გარემოს განვითარებას

ხელისუფლებამ უნდა შეწყვიტოს დამოუკიდებელი ტელეარხების მუშაობისთვის ხელის შეშლის და მათ საქმიანობაში ჩარევის მცდელობები, ასევე ოპოზიციური ტელევიზიების და  ჟურნალისტების წინააღმდეგ მიმართული არაეთიკური კრიტიკა და თავდასხმები. აგრეთვე უნდა შეწყდეს ნებისმიერი უკანონო ქმედება ტელეკომპანია „რუსთავი 2“-ის წინააღმდეგ, რომელიც მიზნად ისახავს ტელეკომპანიის სარედაქციო პოლიტიკაში ჩარევას ან მისი მესაკუთრეების ცვლილებას.

უნდა მოხდეს საზოგადოებრივ მაუწყებელში მიმდინარე პრობლემების სიღრმისეული შესწავლა მათ შორის სახელმწიფო ბიუჯეტის განკარგვისა და ნეპოტიზმის მიმართულებით. უნდა გადადგეს საზოგადოებრივი მაუწყებლის ხელისუფლებასთან აფილირებული გენერალური დირექტორი და გამჭვირვალე და ღია პროცესის შედეგად უნდა მოხდეს ახალი  ხელმძღვანელის  შერჩევა. ასევე, მაუწყებელი უნდა გათავისუფლდეს ხელისუფლების ზეწოლისაგან. უნდა ჩატარდეს მაუწყებლის არაგეგმიური შემოწმება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ტელევიზიაში შესაძლო დარღვევებისა და მანკიერი პრაქტიკის გამოსავლენად.

 

10.  გაიზარდოს განათლების პოლიტიკის ეფექტიანობა

კრიტიკულად დაბალ დონეზე არსებული სასკოლო განათლების ხარისხის ასამაღლებლად, აუცილებელია, საგანმანათლებლო პოლიტიკის მიზანი განათლების ხარისხის ამაღლება იყოს. მთავრობამ დროში გაწერილი, პრობლემის მოგვარებაზე ორიენტირებული საბიუჯეტო პროგრამები უნდა შეიმუშაოს.

 

11. შეიქმნას ხელსაყრელი ეკონომიკური გარემო  და სოციალური დაცვის ეფექტური სისტემა

სახელმწიფომ უნდა შეიმუშავოს სოციალური პოლიტიკა, რომელიც არა მხოლოდ წინასაარჩევნო პერიოდში გაზრდის სოციალური დახმარებების ოდენობას, არამედ ხელს შეუწყობს  სოციალური დაცვის სტაბილური სისტემის ჩამოყალიბებას.

ეკონომიკური გარემოს მარეგულირებელი კანონმდებლობის ცვლილებები ინკლუზიური პროცესის საშუალებით უნდა განხორციელდეს. მნიშვნელოვან ცვლილებებს თან უნდა ახლდეს რეგულირების გავლენის შეფასების წინასწარი კვლევები, რომლებიც მომზადებული იქნება გარეშე პირების მიერ, ხოლო საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე უნდა გაიმართოს დისკუსიები დაინტერესებული მხარეების მონაწილეობით.  მნიშვნელოვანია, ბიზნესთან დაკავშირებული კანონმდებლობის სტაბილურობისა და განჭვრეტადობის უზრუნველყოფა, რაც გრძელვადიან ეკონომიკურ განვითარებას შეუწყობს ხელს. მთავრობამ უარი უნდა თქვას პოპულისტურ საკანონმდებლო ინიციატივებზე, რომლებიც არა მხოლოდ არსებულ ბიზნესს უშლის ხელს საქმიანობაში, არამედ შესაძლოა, მომავალში ინვესტიციების შემოდინება შეაფერხოს.

უზრუნველყოფილ უნდა იქნეს კონკურენციის სააგენტოს ეფექტური და მიუკერძოებელი მუშაობა, რათა გამოირიცხოს ხელისუფლების მიერ ცალკეული კომპანიებისთვის უკანონო უპირატესობების მინიჭება მათი კონკურენტების საზიანოდ.

სასამართლო ხელისუფლებაში რაც შეიძლება მალე უნდა ამოქმედდეს იმგვარი კომერციული პალატა, რომლის მიზანიც ინვესტორების მხრიდან საქართველოს სასამართლო სისტემის მიმართ ნდობის აღდგენა იქნება.