ENG

უცხოელებისთვის მიწის შეძენის აკრძალვა: კონსტიტუციის დარღვევა და საინვესტიციო გარემოზე უარყოფითი გავლენა

19 ივლისი, 2013

დღეიდან ამოქმედდა მიმდინარე წლის 28 ივნისს საქართველოს პარლამენტის მიერ „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს კანონში მიღებული ცვლილებები, რომელთა თანახმად:

  • სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწას ვერ შეიძენს (მათ შორის, ვერც მემკვიდრეობით მიიღებს) უცხოელი, საზღვარგარეთ რეგისტრირებული იურიდიული პირი და  უცხოელის მიერ საქართველოში რეგისტრირებული იურიდიული პირი. ეს უფლება ამ პირებს 2014 წლის 31 დეკემბრამდე ჩამოერთვათ.
  • საქართველოს მთავრობას 2013 წლის 31 დეკემბრამდე სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავება და მიწის კადასტრისა და მიწათმოწყობის ერთიანი სისტემის ორგანიზება დაევალა.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ აღიარებს მიწის რესურსების მართვასთან დაკავშირებული საკითხების მოგვარების აუცილებლობას, თუმცა, მიაჩნია, რომ ახლადშემოღებული შეზღუდვები არღვევს საკუთრების კონსტიტუციურ უფლებებს; ასევე, ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების სერიოზულად შეფერხებაც შეუძლია.

ცნობისათვის, აღნიშნულ საკანონმდებლო ცვლილებას წინ უსწრებდა საზოგადოების ზოგიერთი ჯგუფის მიერ გავრცელებული მოსაზრებები იმასთან დაკავშირებით,  რომ საქართველოში მიწა უცხოელებზე არ უნდა გასხვისდეს. ამასთანავე, რეგიონებში იყო შემთხვევები, როდესაც უცხო ქვეყნის მოქალაქეებს ადგილობრივი მოსახლეობა არ აძლევდა მიწის დამუშავების უფლებას.

მიუხედავად იმისა, რომ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავება და  მიწის კადასტრის ორგანიზება ცალსახად დადებითი ინიციატივაა, ვფიქრობთ, 2014 წლის 31 დეკემბრამდე  უცხოელთა და უცხოეთში რეგისტრირებული იურიდიული პირებისთვის სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შეძენის აკრძალვა, გაუმართლებელია რამდენიმე გარემოების გამო.

საკუთრების კონსტიტუციური უფლებები

მიღებული საკანონმდებლო ცვლილებების ყველაზე მნიშვნელოვანი პრობლემა საქართველოს კონსტიტუციასთან მის შეუსაბამობაშია. კერძოდ:

  • მსგავსი შინაარსის ნორმა წარსულში არაკონსტიტუციურად ცნო საკონსტიტუციო სასამართლომ. კერძოდ, 2012 წლის 26 ივნისის №3/1/512 გადაწყვეტილებით, სასამართლომ დაადგინა, რომ შეზღუდვა, რომლითაც უცხოელებს მიწის შეძენა ეკრძალებოდათ, ხოლო მემკვიდრეობით მიღებულის გაყიდვა ევალებოდათ, ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის მოთხოვნებს და  „ირღვევა გონივრული ბალანსი კერძო და საჯარო ინტერესებს შორის და სადავო ნორმით დადგენილი შეზღუდვა არის არაპროპორციული“.
  • განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილება უცხოელებს განსხვავებულ სამართლებრივ რეჟიმსა და დისკრიმინაციულ მდგომარეობაში აყენებს, რითაც ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლს. ამ მუხლის თანახმად, საკუთრების, მისი შეძენის, გასხვისების ან მემკვიდრეობით მიღების საყოველთაო უფლების გაუქმება დაუშვებელია. ეს ნორმა ეხება როგორც საქართველოს, ასევე – უცხო ქვეყნის მოქალაქეს. აღნიშნულის შეზღუდვა შესაძლებელია მხოლოდ განსაკუთრებულ შემთხვევებში. კერძოდ, აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებისათვის საკუთრების ჩამორთმევა დასაშვებია კანონით პირდაპირ დადგენილ შემთხვევებში, სასამართლოს გადაწყვეტილებით ან ორგანული კანონით დადგენილი გადაუდებელი აუცილებლობისას და მხოლოდ სათანადო ანაზღაურებით. საკონსტიტუციო სასამართლო ასევე განმარტავს, რომ საკუთრების უფლება არ უნდა გადაიქცეს უფლებად, რომელიც უმეტესწილად სწორედ საკანონმდებლო რეგულირებაზე იქნება დამოკიდებული. დაუშვებელია საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ ნორმის ასეთი განმარტების შემდეგ მსგავსი შინაარსის შეზღუდვის კვლავ დაწესება, თუნდაც დროებით. აღნიშნული საფრთხეს უქმნის როგორც კონსტიტუციურ უფლებებს, ასევე, ზოგადად სამართლებრივ სტაბილურობას და განცდას, რომ პარლამენტის მიერ მიღებული არაკონსტიტუციური ნორმა გაუქმდება და აღარ იმოქმედებს. ეს გადაწყვეტილება ნიშნავს, რომ პარლამენტს შეუძლია სასამართლოს ნებისმიერი გადაწყვეტილება უგულვებელყოს.
  • გაუგებარია სახელმწიფოს მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავებისას რა  შემთხვევაში იქნება ხელისშემშლელი გარემოება სახელმწიფოსთვის უცხოელებისთვის და უცხოეთში რეგისტრირებული იურიდიული პირებისთვის მიწის რეგისტრაციის უფლების შენარჩუნება.  ასევე კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, შესაძლოა, მნიშვნელოვნად დაზარალდეს სოფლის ადგილობრივი მცხოვრებლები, თუმცა რა შემთხვევაში შეიძლება დაზარალდეს მათი უფლება კანონპროექტის ავტორებმა არ დააკონკრეტეს.
  • გარდა ამისა, „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, დაუშვებელია ისეთი სამართლებრივი აქტის მიღება, რომელიც შეიცავს იმავე შინაარსის ნორმებს, რომელიც ადრე იქნა არაკონსტიტუციურად ცნობილი, ხოლო ამავე მუხლის 41 პუნქტის თანახმად, თუ სასამართლო დაადგენს, რომ სადავო აქტი შეიცავს იმავე შინაარსის ნორმებს, რომელიც სასამართლომ უკვე სცნო არაკონსტიტუციურად, მას გამოაქვს განჩინება და არსებითად განსახილველად მიღების გარეშე ცნობს სადავო აქტს ძალადაკარგულად. შესაბამისად, პარლამენტის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება, ერთი მხრივ, ორგანული კანონის დარღვევაა და, მეორე მხრივ, წარმოადგენს აქტს, რომლის გაუქმება საკონსტიტუციო სასამართლოს არსებითი განხილვის გარეშე შეუძლია. შესაბამისად, თუ სასამართლოს შესაბამისი სუბიექტები (ვისაც ამ კანონის მიღებით უფლება დაერღვა) მიმართავენ, დიდი ალბათობაა, რომ ნორმა ჩაითვლება უკვე გაუქმებულის მსგავსი შინაარსის აქტად და გაუქმდება.

შეზღუდვების გავლენა ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე

გარდა იმისა, რომ მიღებული ცვლილებები ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას, ამ პროცესებმა შეიძლება უარყოფითი გავლენა მოახდინოს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე. კერძოდ:

  • კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, არსებობს მიწების არარაციონალურად გასხვისების რეალური საფრთხე, რამაც შეიძლება უარყოფითი ზეგავლენა მოახდინოს სახელმწიფოს ეკონომიკურ უსაფრთხოებაზე, გარემოს დაცვასა და ქვეყნის უშიშროებაზე. თუმცა კანონპროექტის ავტორებმა არ დააკონკრეტეს, რა საფრთხე მოუტანა საქართველოს ეკონომიკასა და უსაფრთხოებას ამ ნორმის აქამდე არსებობამ. განსაკუთრებით საინტერესოა ეკონომიკური დანაკარგები.

  • უცხოელებისთვის და უცხოეთში რეგისტრირებული იურიდიული პირებისთვის მიწის რეგისტრაციის უფლების ჩამორთმევა ცალსახად უარყოფით გავლენას მოახდენს საინვესტიციო გარემოზე. იმის გამო, რომ ამ უფლების შეჩერების მიზეზი სახელმწიფოს ერთიანი პოლიტიკის შემუშავებაა, შესაძლებელია, რომ უცხოელთათვის მიწის რეგისტრაციაზე დაწესებული შეზღუდვა მომავალში კიდევ გადაიხედოს. რაც უცხოელ ინვესტორებს შორის დამატებით გაურკვევლობას შექმნის. ასევე, პრობლემები შეექმნებათ იმ ინვესტორებს, რომლებსაც გარკვეული ინვესტიციები უკვე აქვთ ჩადებული ქვეყნის ეკონომიკაში და რომლებსაც თავიანთი საქმიანობის გაფართოება სურთ. საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების შემდეგ ამ ნორმის ამოქმედებამდე უცხოელებს უკვე ექნებათ შეძენილი მიწის ნაკვეთები, რომელთა გასხვისებაც მოუწევთ, რაც დამატებით უკმაყოფილებას გამოიწვევს ინვესტორებში.

სხვა ქვეყნების პრაქტიკა

აღსანიშნავია, რომ უცხოელებისათვის სასოფლო-სამეურნეო მიწაზე საკუთრების უფლების შეძენის შეზღუდვა რამდენიმე ქვეყანაში არსებობს, თუმცა ნიშანდობლივია, რომ მათი აბსოლუტური უმრავლესობა ამას გარდამავალ პერიოდში იყენებს (მაგალითად, ევროკავშირში გაწევრებისას), რათა დაიცვას სოციალურ-ეკონომიკური და აგრონომიული სტრუქტურა იმ შოკისაგან, რაც სახელმწიფოთა გაერთიანებაში წევრად შესვლას თან ახლავს. ასეთი შოკი შეიძლება იყოს გაერთიანების ახალი და ძველი წევრი-ქვეყნების მიწების ფასებს შორის სხვაობა, რაც ბაზარზე არაკონკურენტულ გარემოს შექმნის. საქართველოში ამის მსგავსი გარდამავალი ეტაპი ნამდვილად არ გვაქვს სახეზე, შესაბამისად, ასეთი შეზღუდვების დაწესება გაუგებარია.

ჩეხეთს, უნგრეთს, ესტონეთს, ლიტვას, ლატვიას, პოლონეთს და სლოვაკეთს ევროკავშირმა მიანიჭა უფლება გარდამავალ პერიოდში სასოფლო-სამეურნეო მიწების და ტყეების გასხვისებისას შეენარჩუნებინათ  შეზღუდვები. ასეთი შეზღუდვები  ევროკავშირში გაწევრებიდან 7 წელიწადს (პოლონეთისათვის 12 წელიწადს) გრძელდებოდა, თუმცა სხვადასხვა ქვეყანა შეზღუდვის სხვადასხვა სახეს იყენებდა. მაგალითად:

  • პოლონეთში უცხოელებს აქვთ მიწის შესყიდვის უფლება თუ დაქორწინებული არიან პოლონეთის მოქალაქეზე, პოლონეთში 2 წლის განმავლობაში ცხოვრობენ და მიწის შეძენის შემდეგ საკუთრება მეუღლეების თანაბრად იქნება. ან თუ უცხოელი პოლონეთში 5 წლის მანძილზე მაინც ცხოვრობს და ფლობს მუდმივი ბინადრობის სტატუსს. გარდა ამისა, შინაგან საქმეთა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს შეუძლია შეხედულებისამებრ მისცეს უცხოელს მიწის შესყიდვის უფლება. აკრძალვა ვრცელდება როგორც უცხოელ ფიზიკურ პირებზე, ასევე – უცხოურ კომპანიებზე ან პოლონურ კომპანიებზე, რომლებიც არაპოლონელების მიერ არიან მართული.
  • ჩეხეთში უცხოელი იყიდის მიწას, თუ ჩეხი მეუღლე ჰყავს ან თუ ცხოვრობს ჩეხეთში ან ეწევა სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობას არანაკლებ 3 წლის განმავლობაში. ჩეხეთში რეგისტრირებულ კომპანიას, რომელიც არ არის მართული უცხოელების მიერ შეუზღუდავად შეუძლია მიწის შეძენა. მემკვიდრეობით ან თანასაკუთრებიდან გაჩენილი უფლება რჩება უცხოელებს და გასხვისების ვალდებულება არ ეკისრებათ.
  • ესტონეთში შეზღუდვა დამოკიდებულია მიწის სიდიდეზე, 10 ჰა-მდე მიწის ნაკვეთის შეძენა შეუზღუდავია, ხოლო 10 ჰა-ზე მეტის შეძენა დასაშვებია, თუ უცხოელი ესტონელზეა დაქორწინებული ან ეწევა სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობას არანაკლებ 3 წლის განმავლობაში. იურიდიულ პირებზე შეზღუდვა არ არსებობს. მიწის შესყიდვა ზემოაღნიშნული გამონაკლისების შემთხვევაში მაინც დასაშვებია, თუ ადგილობრივი გამგებელი გასცემს შესაბამის ნებართვას.
  • უნგრეთში უცხოელი იყიდის მიწას, თუ უნგრელი მეუღლე ჰყავს ან თუ ცხოვრობს უნგრეთში ან ეწევა სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობას არანაკლებ 3 წლის განმავლობაში. თუმცა იურიდიულ პირებს, ზოგადად, მიუხედავად რეგისტრაციისა, ეკრძალებათ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენა, გარდა მიწებისა, რომლებიც გამოიყენება ფერმერული შენობებისათვის და არა – დასამუშავებლად.
  • სლოვაკეთში, ლიტვასა და ლატვიაში უცხოელი იყიდის მიწას, თუ ამ ქვეყნის მოქალაქე მეუღლე ჰყავს, თვითონ ცხოვრობს ამ ქვეყანაში ან ეწევა სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობას არანაკლებ სამი წლის განმავლობაში. ხოლო იურიდიულ პირებს მხოლოდ მაშინ ეზღუდებათ მიწის შეძენის უფლება, თუ მათი საკონტროლო პაკეტი უცხოელის ხელშია. სლოვაკეთში იურიდიულ პირებზე აკრძალვები საერთოდ არ მოქმედებს. აღსანიშნავია, რომ ლიტვაში ლიტველზე დაქორწინებულ უცხოელს მხოლოდ თანასაკუთრების უფლება აქვს.

როგორც ვხედავათ, მიუხედავად იმისა, რომ სხვა ქვეყნებშიც არსებობს მსგავსი შეზღუდვები, ეს რეგულაციები ნაკლებად მკაცრია და ტოვებს გარკვეული გამონაკლისების შესაძლობლობას. საქართველოს შემთხვევაში კი დამაჯერებელი დასაბუთების გარეშე ძალზე ხისტი და ყოვლისმომცველი აკრძალვა იქნა შემოღებული.

აღნიშნული მიზეზების გამო ვფიქრობთ, რომ კანონის ამ ცვლილებების მიღება გაუმართლებელი იყო. როგორც უკვე აღვნიშნეთ, ჩვენ მივესალმებით სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავებას და მიწის კადასტრისა და მიწათმოწყობის ერთიანი სისტემის ორგანიზებას, თუმცა ამ პროცესში არ უნდა დაზარალდეს ქვეყნის ეკონომიკური ინტერესები. ინვესტორების მოზიდვა კი მზარდი ეკონომიკის პირობებში მთავრობის უმნიშვნელოვანესი ინტერესი უნდა იყოს. ასევე უნდა ითქვას, რომ საქართველოში მიწის უდიდესი ნაწილი დაუმუშავებელია და ამ პირობებში ინვესტორებისთვის შეზღუდვების შემოტანა გაუმართლებლად მიგვაჩნია.

ჩვენმა ორგანიზაციამ ადრეც მიმართა საქართველოს პარლამენტს თხოვნით, რომ გადაეხედა აღნიშნული ნორმებისთვის, თუმცა ჩვენი ინიციატივა პასუხის გარეშე დარჩა. სამწუხაროა, რომ ეს კანონი საერთო საჯარო განხილვებისა და დაინტერესებული პირებისა და ბიზნესასოციაციების  გარეშე იქნა მიღებული.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ უახლოეს მომავალში აპირებს ამ შეზღუდვების გაუქმების მოთხოვნით სარჩელით მიმართოს საკონსტიტუციო სასამართლოს.

Author: „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“