ENG

საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პრიორიტეტები 2012–2014 წლებში: ანალიზი და რეკომენდაციები

19 თებერვალი, 2014

მიხეილ კუკავა

2012-2014წწ. საქართველოს მთავრობის პრიორიტეტები მნიშვნელოვნად შეიცვალა. ქვემოთ ვიზუალურად წარმოვადგენთ თუ: 1. როგორ შეიცვალა ეს პრიორიტეტები ბოლო ორი წლის მანძილზე 2. რა პოზიტიური ცვლილებები გვაქვს და სად ვხედავთ პრობლემებს 2014წ. ბიუჯეტში. 3. რა საშუალებებით აპირებს მთავრობა თავისი პრიორიტეტების დაფინანსებას.

 

1. 2012-2014წწ. ბიუჯეტები

1.1. 2012-2014წწ. სახელმწიფო ბიუჯეტის პრიორიტეტები მოკლედ

მთავრობამ 2014 წ. 2012 წ.შედარებით საგადასახადო შემოსავლების დაახლოებით ნახევარი მილიარდი ლარით, ხოლო ხარჯების დაახლოებით მილიარდი ლარით ზრდა დაგეგმა (2013წ. ხარჯების ათვისებასთან დაკავშირებული პრობლემებისთვის იხ. თავი 4.2 & 4.3. ქვემოთ). 2012 წ. შედარებით 2014წ. მნიშვნელოვნად იზრდება: 1. ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის ხარჯები 2. განათლების და მეცნიერების 3. რეგიონული განვითარება და ინფრასტრუქტურის 4. სოფლის მეურნეობის დაფინანსება.

ქვემოთ მოცემული ინტერაქტიული ვიზუალიზაციები მარჯვენა მენიუში შესაბამისი კატეგორიის მონიშვნით საშუალებას გაძლევთ თვალი გაადევნოთ 2012-2014წწ. მთავრობის თქვენთვის საინტერესო პრიორიტეტებს და იმას თუ როგორ იშლება ეს პრიორიტეტები.

 

ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის გაზრდილი ხარჯები ძირითადად ჯანმრთელობის დაზღვევაზე, საპენსიო უზრუნველყოფასა და სოციალურ დახმარებებზე მოდის. მართალია, 2012 წ. შედარებით 2014წ. მნიშვნელოვნად იზრდება ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის ხარჯები, მაგრამ 2013 წ.შედარებით 2014 წ.ჯანმრთელობის დაზღვევის ხარჯები მცირდება.

განათლებისა და მეცნიერების გაზრდილი ხარჯები ძირითადად 1. ზოგადი განათლების ხელშეწყობის პროგრამებზე 2. სახელმწიფო სასწავლო, სამაგისტრო გრანტებზე, დოქტორანტურის პროგრამებზე, ახალგაზრდების წახალისებასა და 3. მეცნიერებისა და სამეცნიერო კვლევების ხელშეწყობის დაფინანსებაზე მოდის.

რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის გაზრდილი ხარჯები ძირითადად 1. გზების მშენებლობა და მოვლა-შენახვის 2. ჩქაროსნული ავტომაგისტრალების მშენებლობა (2012წ. შედარებით) 3. რეგიონული და მუნიციპალური ინფრასტრუქტურის რეაბილიტაცია (2012წ. შედარებით) 4. წყალმომარაგების ინფრასტრუქტურის აღდგენა-რეაბილიტაცია.

სოფლის მეურნეობის გაზრდილი ხარჯები ძირითადად 1. შეღავათიანი აგროკრედიტების 2. სამელიორაციო სისტემების მოდერნიზაციასა 3. სურსათის უვნებლობის დაფინანსებაზე მოდის. აღსანიშნავია, რომ მცირდება მევენახეობა-მეღვინეობის განვითარების დაფინანსება; 2013წლიდან დაიწყო: 1. შეღავათიანი აგროკრედიტების 2. სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების ხელშეწყობის ღონისძიებების და 3 სოფლის მეურნეობის დარგში სამეცნიერო კვლევითი ღონისძიებების დაფინანსება და 2014 წლიდან უქმდება: 1. სასოფლო-სამეურნეო წარმოების ინტენსიფიკაციის 2. თანამედროვე ტექნოლოგიების პოპულარიზაციის ქვეპროგრამები.

სასჯელაღსრულების, პრობაციისა და იურიდიული დახმარების გაზრდილი ხარჯები ძირითადად სრულყოფილი პრობაციის სისტემის და ბრალდებულთა და მსჯავრდებულთა ეკვივალენტური სამედიცინო მომსახურებით უზრუნველყოფაზე მოდის. ეკვივალენტური სამედიცინო მომსახურებით ბრალდებულთა და მსჯავრდებულთა უზრუნველყოფის მიმართულებით შესამჩნევად იზრდება შრომის ანაზღაურება და მცირდება მოსამსახურეთა რაოდენობა, რაც უთითებს ბრალდებულთა და მსჯავრდებულთა უკეთესი სამედიცინო მომსახურებით უზრუნველყოფის პერსპექტივაზე.

აღსანიშნავია, რომ მაშინ როცა მცირდება სპორტის განვითარების ხელშეწყობის ღონისძიებები იზრდება სპორტის სფეროში დამსახურებულ მოღვაწეთა სოციალური დაცვის ღონისძიებები. სპორტის განვითარების ხელშეწყობის ქვეპროგრამის ფარგლებში, რომლის დაფინანსებაც დაახლ. 23%-ით შემცირდა 2012წ. შედარებით, ხდება ქვეყნის ნაკრები გუნდების მზადება და მონაწილეობა საერთაშორისო სპორტულ ღონისძიებებში (მსოფლიო და ევროპის ჩემპიონატები, პირველობები, მსოფლიო და ოლიმპიური თამაშები, საერთაშორისო ტურნირები, სასწავლო საწვრთნელი შეკრებები).

ამასთანავე, სპორტისა და ახალგაზრდობის საქმეები ერთადერთი სფეროა, სადაც პოლიტიკის შემუშავების და მართვის ხარჯები დაახლოებით 3-ჯერ მცირდება. სპორტისა და ახალგაზრდობის საქმეთა სამინისტროს არ გაუკეთებია კომენტარი იმასთან დაკავშირებით თუ როგორ იმოქმედებს დაფინანსების ეს შემცირებები საერთაშორისო სპორტულ ღონისძიებებში ქვეყნის ნაკრები გუნდების შედეგებზე.

როგორც ჩვენი ვიზუალიზაციები აჩვენებს, წესრიგის და უსაფრთხოების პროგრამები (შინაგან საქმეთა სამინისტრო) 2012-2014წწ. ყველაზე ნაკლებად შეიცვალა.

აღსანიშნავია, რომ 2013წ. 2012წ. შედარებით 138.1 მილიონი ლარით იზრდება ცენტრალური მთავრობის მოხელეთა ანაზღაურება (საჯარო სექტორში დასაქმებულების რაოდენობის შესახებ სტატისტიკის არასაიმედოობის გამო ჩვენ არ ვიცით ანაზღაურების ეს ზრდა ხელფასების ზრდით არის გამოწვეული თუ საჯარო მოხელეების რაოდენობის ზრდით). მართალია, ხელფასების ეს ზრდა ასტიმულირებს სამომხმარებლო ხარჯვას, მაგრამ ბადებს კითხვებს იმასთან დაკავშირებით თუ რა არის ამ 138.1 მილიონი ლარის ღირებულება, ანუ რა საზოგადოებრივი სიკეთე შეიქმნა საჯარო მოხელეთა შრომის ანაზღაურების აღნიშნული ზრდით.

1.2 სხვა შემოსავლები

2012 წ. შედარებით 2014წ. სხვა შემოსავლები დაახლოებით 180 მილიონი ლარით მცირდება. სხვა შემოსავლები ძირითადად მოიცავს არასაგადასახადო შემოსავლებს, შემოსავლებს საკუთრებიდან და საქონლისა და მომსახურების რეალიზაციიდან, სანქციებიდან და სხვ. სხვა შემოსავლების შემცირება არ უთითებს ეკონომიკაში არსებულ პრობლემებზე.

2014წ. მკვეთრად მცირდება სხვა შემოსავლების ისეთი კომპონენტები, როგორიცაა სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების მოგებიდან მიღებული დივიდენდები და რენტა.

2012 წელთან შედარებით 2013-2014 წწ. სხვა შემოსავლების შემცირება, აიხსნება იმ ფაქტით, რომ: 1. მთავრობას სახელმწიფო საწარმოების დივიდენდებიდან ნაკლები გააქვს, მაგ., მთავრობამ 2012წ. ზაფხულში საქართველოს რკინიგზიდან 100 მილიონ ლარზე მეტი დივიდენდი გაიტანა, ანუ ფაქტობრივად მთელი გაუნაწილებელი მოგება, რაც მანამდე წლების მანძილზე გროვდებოდა. გატანილი დივიდენდების მაჩვენებელი 250%-ით აღემატება 2009-2011 წწ. გატანილი დივიდენდების საშუალო მაჩვენებელს 2. შემცირდა რენტიდან შემოსავლები. რენტა 2012წ. შედარებით 112.6 მილიონი ლარით მცირდება, რაც ძირითადად რადიოსიხშირული სპექტრით სარგებლობის საფასურს წარმოადგენს და მისი გადახდევინება ყოველ წელს ვერ მოხდება.

 

სხვა შემოსავლები:

 

1.3. სადამსჯელო-საგადასახადო კონტროლი, 2012-2013 წწ.

როგორც ცნობილია, მმართველი პოლიტიკური ძალის ერთ-ერთი საარჩევნო დაპირება წინა მთავრობის სადამსჯელო-საგადასახადო პოლიტიკის შემსუბუქება იყო. საგადასახადო-სადამსჯელო კონტროლი სანქციების საშუალებით ხორციელდება. სანქციები შედგება როგორც საგადასახადო, ისე სისხლის სამართლის და ადმინისტრაციული კანონმდებლობის დარღვევისთვის გათვალისწინებული ჯარიმებისა და საურავებისგან.

 

მართალია, სისხლის სამართლის და ადმინისტრაციული კანონმდებლობის დარღვევისთვის გათვალისწინებული სანქციები 2013წ. 2012 წელთან შედარებით მნიშვნელოვნად მცირდება, 2013 წ. პირველი 9 თვის საგადასახადო სანქციების 2012 წ. პირველ 9 თვესთან შედარება არც ისე მნიშვნელოვან შემსუბუქებას (დაახლ. 1 მილიონი ლარი) აჩვენებს. აღსანიშნავია, რომ 2013წ. პირველ 9 თვეში გასული წლის ანალოგიურ პერიოდთან შედარებით 155%-ით შემცირდა ჯარიმები საკონტროლო-სალარო აპარატების გამოყენების წესის დარღვევისთვის. თუმცა ჯარიმების სხვა სახეობებში გვაქვს ზრდა, რამაც ჯამში 2013წ. პირველი 9 თვის გასული წლის ანალოგიურ პერიოდთან შედარებით საგადასახადო სადამსჯელო ტვირთის შედარებით უმნიშვნელო შემცირება გამოიწვია.

ზემოთქმულიდან გამომდინარეობს, რომ 2012წ. საპარლამენტო არჩევნებამდე წინა ხელისუფლების მიერ უკვე შემსუბუქებული სადამსჯელო-საგადასახადო კონტროლის დამატებით შემსუბუქება შეუძლებელი აღმოჩნდა.

 

2. 2014 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი და საბოლოო ვერსია

2014წ. სახელმწიფო ბიუჯეტი ბოლო ათწლეულის მანძილზე პირველი ბიუჯეტია, რომლის თავდაპირველ და საბოლოო ვერსიას შორის არსებითი განსხვავებებია. ბიუჯეტის საბოლოო ვერსია უფრო რეალისტურია და საგადასახადო შემოსავლების 130 მილიონი ლარით შემცირებას ითვალისწინებს.

 

თუმცა მიუხედავად ამისა, თავდაპირველ ვერსიასთან შედარებით: 1. ხარჯები დაახლოებით 57 მილიონი ლარით იზრდება 2. დაახლოებით 185 მილიონი ლარით (875 მილიონ ლარამდე) იზრდება სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტი, რაც ძირითადად საშინაო ვალის ზრდის ხარჯზე ხდება. თავდაპირველ ვერსიასთან შედარებით 504 მილიონი ლარით იზრდება სახელმწიფო ბიუჯეტის მთლიანი ვალი, ხოლო საშინაო ვალი -- 200 მილიონი ლარით 600 მილიონ ლარამდე.

 

ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი ცვლილებაა ის, რომ დაახლოებით 101 მილიონი ლარით მცირდება საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამის დაფინანსება. 2014 წ. ბიუჯეტის თავდაპირველ და ბოლო ვერსიას შორის ასევე სხვა არაერთი მნიშვნელოვანი განსხვავებაა, მაგალითად, თუ თავდაპირველი ვერსიით ტურიზმის განვითარების ხელშეწყობა 2012 წელთან შედარებით თითქმის ნახევრდებოდა, 2014 წ. ბიუჯეტის ბოლო ვერსიით ტურიზმის განვითარების ხელშეწყობა 2012 წელთან შედარებით თითქმის ორმაგდება. ამგვარად, ამ ცვლილებამ ტურიზმის განვითარება კვლავ მთავრობის მნიშვნელოვან პრიორიტეტებს შორის დააყენა. ბიუჯეტის კანონით დაახლოებით 27 მილიონი ლარით მცირდება სოფლის მეურნეობის დაფინანსება. მეცნიერებისა და სამეცნიერო კვლევების დაფინანსება კი დაახლოებით 11.3 მლნ ლარით იზრდება (თუ სადამდე იზრდება/მცირდება მოცემული პრიორიტეტის დაფინანსება დაწვრილებით იხ. მთავარი პრიორიტეტების დეტალური ვიზუალიზაცია ზემოთ).

3. პოზიტიური ცვლილებები, 2012-2014წწ.

3.1. საგადასახადო შემოსავლების დაგეგმილი ზრდა

როგორც აღვნიშნეთ, მთავრობამ 2014წ. 2012 წელთან შედარებით საგადასახადო შემოსავლების დაახლოებით ნახევარი მილიარდი ლარით ზრდა დაგეგმა, რაც შესასრულებლად საკმაოდ რთული ამოცანაა, თუმცა შეუძლებელი და გაუმართლებელი არ არის. პირიქით, მთავრობის მიერ შემოსავლების ზღვარის აწევა მიზანშეწონილია, რადგანაც პესიმისტური დაგეგმვა, რასაც ადგილი ჰქონდა 2013 წლამდე, არ აიძულებს მთავრობას ჩამორჩენის მიზეზების აღმოფხვრაზე იზრუნოს, გააუმჯობესოს საგადასახადო ადმინისტრირება და შედეგად შეამციროს გადასახადების დამალვის მაჩვენებელი. მთავრობის მიერ საგადასახადო შემოსავლების ოპტიმისტურად დაგეგმვა, იმ შემთხვევაშიც კი როცა საფრთხე ექმნება ბიუჯეტის შესრულებას, პოზიტიურ მოვლენად შეიძლება იქნას განხილული.

 

(იმისთვის, რომ თავიდან ავიცილოთ სხვადასხვა პერიოდის მონაცემების შეკრება, გთხოვთ ერთდროულად ნუ მონიშნავთ რამდენიმე პერიოდს).

3.2. ხარჯების გადანაწილება

2012 წელთან შედარებით 2013-2014წწ. ბოლო 10 წლის მანძილზე ხარჯების ყველაზე მასშტაბური გადანაწილება მოხდა. ხარჯების გადანაწილება ზოგიერთი ხარჯის დაფინანსების შემცირებას და ზოგიერთის გაზრდას გულისხმობს, რაც ფინანსური რესურსის გამოთავისუფლების საშუალებას იძლევა.

2014წ. მნიშვნელოვნად შემცირდა კულტურის და ძეგლთა დაცვის, სპორტისა და ახალგაზრდობის საქმეთა და თავდაცვის სამინისტროების და ზოგიერთი სხვა უწყების პროგრამების დაფინანსება. ამ მიმართულებებით ხარჯების შემცირებით გამოთავისუფლებულმა რესურსმა და საგადასახადო შემოსავლების ზრდამ მთავრობას შესაძლებლობა მისცა მკვეთრად გაეზარდა ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის, განათლებისა და ინსტრასტრუქტურის განვითარების პროგრამების დაფინანსება.

2012 წლის ბოლოდან ხარჯების გადანაწილების მთლიანმა მოცულობამ დაახლოებით 1 მილიარდი ლარი შეადგინა. ხარჯების გადანაწილებით მიღებული ეს 1 მილიარდი ლარი არის გამოთავისუფლებული ფინანსური რესურსი. თუ გავითვალისწინებთ, რომ ხარჯების გადანაწილებით ამ 1 მილიარდის გამოთავისუფლებასთან ერთად მთავრობამ ხარჯები თითქმის 1 მილიარდი ლარით გაზარდა, გამოდის, რომ 2014. ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის, სოფლის მეურნეობის, განათლების, ინფრასტრუქტურის და სხვა ახალი პრიორიტეტების დასაფინანსებლად ჯამში 2 მილიარდი ლარით მეტი მიიმართება, ვიდრე 2012 (1 მილიარდი ლარი ხარჯების ზრდას დამატებული ხარჯების გადანაწილებით გამოთავისუფლებული 1 მილიარდი ლარი). ხარჯების გადანაწილება 2014წ. ბიუჯეტის უმნიშვნელოვანესი ცვლილებაა და მისი ანალიზის გარეშე შეუძლებელია სრულად ავხსნათ რა საშუალებებით აფინანსებს მთავრობა თავის ახალ პრიორიტეტებს.

იყო თუ არა ეს ნაკლებად საჭირო /არასაჭირო ხარჯების შემცირებით უფრო საჭირო ხარჯების დაფინანსება, ანუ ხარჯების ოპტიმიზება? ჩვენი შეფასებით, ხარჯების აღნიშნული გადანაწილებით ხარჯების გარკვეული ოპტიმიზება ნამდვილად მოხდა. მაგალითად, 2013 წლიდან გაუქმდა: 1. მოსახლეობის ელექტროენერგიის ვაუჩერით უზრუნველყოფის პროგრამა 1.2 მილიონზე მეტი ოჯახისთვის. ეს ქვეპროგრამა ეკონომიკურად სრულიად გაუმართლებელი იყო, რადგან არ ხდებოდა მომხმარებლების ეკონომიკური სტატუსის მიხედვით დიფერენცირება. 2. იუსტიციის პროგრამების ბიუჯეტიდან ამოვარდა ტურისტული, საინვესტიციო და ინფრასტრუქტურული პროექტების კოორდინაცია და მონიტორინგი, რაც გაუგებარია რატომ უნდა ყოფილიყო იყო იუსტიციის პროგრამებში. 2014წ. ტურიზმის განვითარების ხელშეწყობა 2012 წელთან შედარებით თითქმის ორმაგდება. 3. 2014წ. სახ. ბიუჯეტში სხვადასხვა პროგრამებით/ქვეპროგრამით გაუთვალისწინებელი ხარჯების დაფინანსების მასშტაბი აშკარად შემცირებულია, რაც ასევე ერთ-ერთი წინ გადადგმული ნაბიჯია, მაგ., 2012წ. ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს სახელმწიფო ქონების მართვის ქვეპროგრამიდან სახელმწიფო შპს-ების გავლით ხდებოდა ინფრასტრუქტურის დაფინანსება, რაც ბიუჯეტში არ ჩანდა, როგორც ინფრასტრუქტურის დაფინანსება (103 მილიონი ლარი). ეს მხოლოდ იმით შეიძლება აიხსნას, რომ ბიუჯეტის კანონით (მე-5 თავი) ამ ქვეპროგრამისთვის განსაზღვრულ მიზნებში სრულიად არ თავსდებოდა ინფრასტრუქტურული პროექტების დაფინანსება. ის, რომ სახელმწიფო ქონების მართვის ქვეპროგრამის 95%-ზე მეტი ხმარდებოდა ინფრასტრუქტურის სახელმწიფო შპს-ების გავლით დაფინანსებას ჩვენს მიერ მოთხოვნილ საჯარო ინფორმაციაზე სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს პასუხით გავიგეთ. დღეს ინფრასტრუქტურის დაფინანსება ძირითადად ინფრასტრუქტურის და რეგიონული განვითარების სამინისტროსა და რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდშია თავმოყრილი, რაც დამატებითი ინფორმაციის გამოთხოვის გარეშე შესაძლებელს ხდის ინფრასტრუქტურული დაფინანსების რეალური მოცულობის დადგენას.

მიუხედავად ხარჯების ამ გარკვეული ოპტიმიზებისა, გამოთავისუფლებული 1 მილიარდი ლარის რა ნაწილი შეიძლება ჩაითვალოს ხარჯების ოპტიმიზებად მხოლოდ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეიძლება შეაფასოს. ამგვარი შეფასება კი, იმის გათვალისწინებით, რომ ხარჯების ეს გადანაწილება ბოლო 10 წლის მანძილზე ყველაზე მასშტაბური იყო, ქვეყნისთვის ძალიან მნიშვნელოვან კითხვას გასცემს პასუხს.

ხარჯების გადანაწილება:

3.3. საბიუჯეტო ხარჯვის პროგნოზირებადობის და გამჭვირვალობის ზრდა

3.3.1. სარეზერვო ფონდები

საბიუჯეტო ხარჯვის პროგნოზირებადობის და გამჭვირვალობის ზრდისკენ რამდენიმე ნაბიჯი გადაიდგა. სარეზერვო ფონდებიდან ხდება საგანგებო სიტუაციების შედეგების აღმოფხვრის ან ისეთი გაუთვალისწინებელი ხარჯების დაფინანსება, რომელთა პროგნოზირებაც შეუძლებელია.

§  საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდი 50 მილიონი ლარიდან (2012წ.) 2014წ. 5 მილიონ ლარამდე შემცირდა.

§  გაუქმდა სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების ეფექტიანად ფუნქციონირების ხელშეწყობის ფონდი, რომელსაც მთლიანად საქართველოს პრემიერ-მინისტრი განკარგავდა და თავისი შინაარსით სარეზერვო ფონდი იყო.

§   

აღნიშნული ცვლილებები, უდავოდ, მისასალმებელი ფაქტია, რადგან ცენტრალური თუ ადგილობრივი მთავრობის დაწესებულებებს აიძულებს საკუთარი ბიუჯეტები უფრო წინდახედულად დაგეგმონ.

სარეზერვო ფონდებიდან ხარჯვის გამჭვირვალობის პრობლემა არაერთხელ დავაყენეთ ჩვენს პუბლიკაციებში:

1. სახელმწიფო სახსრების საარჩევნო მიზნით ხარჯვა:http://bit.ly/1bYxMh8

2. უკან გადადგმული ნაბიჯები საბიუჯეტო დაგეგმვაში: http://bit.ly/1dYasOz

3. გამჭვირვალობის პრობლემა საბიუჯეტო კოდექსში: http://bit.ly/1bueVLg

4.„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ პრეზიდენტის ადმინისტრაციას უჩივის: http://bit.ly/1f9njOd

5. 2010 წლის კორუფციის აღქმის ინდექსი:http://bit.ly/1grGR45

სარეზერვო ფონდები:

 

 

3.3.2 .რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი

2013. თებერვალში რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის დაარსებიდან პირველად განისაზღვრა დასაფინანსებელი ადგილობრივი თვითმმართველობის და რეგიონული პროექტების შერჩევის პროცედურები და კრიტერიუმები, რაც ანგარიშვალდებულებისკენ გადადგმული მნიშვნელოვანი ნაბიჯია ვინაიდან რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი, რომლის დაფინანსებაც 2014წ. 250 მილიონი ლარია, ფორმალურად სარეზერვო ფონდების კატეგორიას არ განეკუთვნებოდა, მაგრამ მათ მსგავსად ფუნქციონირებდა, რადგან ამ ფონდიდან 1. წინასწარ არ ხდებოდა ხარჯების გაწერა (სარეზერვო ფონდებიდანაც სწორედ ხარჯების წინასწარ გაწერის გარეშე ხდება ხარჯვა), რომ შესაძლებელი ყოფილიყო დაუგეგმავი ხარჯების გაწევა 2. ფინანსდებოდა ისეთი ხარჯები, რასაც არაფერი აქვს საერთო რეგიონებში განსახორციელებელ პროექტებთან, მაგ., 2012წ. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან ხდებოდა ისეთი ხარჯების დაფინანსება, როგორიცაა, შეიარაღებული ძალების მზადყოფნის შენარჩუნება და ამაღლება, რისთვისაც ფონდიდან მთავრობის #08-ს 13/02/2012 განკარგულებით 4.83 მილიონი ლარი გამოიყო).

4. პრობლემები

4.1.პროგრამული ბიუჯეტი

პროგრამული ბიუჯეტი ტრადიციული სტრუქტურის ბიუჯეტის ალტერნატივაა და იმ უპირატესობით გამოირჩევა, რომ ის დაგეგმვის პროცესიდანვე შედეგზეა ორიენტირებული. პროგრამულ ბიუჯეტში მთავრობის ხარჯები კონკრეტული პროგრამების და არა სამინისტროების მიხედვით არის დაყოფილი და უფრო თვალსაჩინოა მიზეზ-შედეგობრივი კავშირები კონკრეტულ ღონისძიებაში ჩადებულ ფინანსურ რესურსებსა და მიღებულ შედეგებს შორის.

2014 წ. სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული დანართი ბიუჯეტის ყველაზე ცუდად მომზადებული ნაწილია. 2014 წ .სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული დანართი, ისევე როგორც 2011-2013წწ. სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული დანართები, კვლავ რჩება ბიუჯეტის დაგეგმვის მიმართ ფორმალისტური მიდგომის ნიმუშად. ამგვარი ფორმალისტური მიდგომა კი პროგრამული ბიუჯეტის მეთოდოლოგიით პირდაპირ არის წახალისებული, რადგან აღნიშნული მეთოდოლოგიის მიხედვით, პროგრამულ დანართს არ აქვს კანონის იურიდიული ძალა.

ქვეყანაში საბიუჯეტო ხარჯვის შედეგიანობის, ანგარიშვალდებულების და გამჭვირვალობის გასაზრდელად არ არსებობს უფრო მნიშვნელოვანი და ქმედითი ინსტრუმენტი, ვიდრე პროგრამული ბიუჯეტია. თუმცა რეალურად პროგრამული ბიუჯეტი ნიშნავს პასუხისმგებლობას, რისი აღებაც საქართველოს მთავრობას არ სურს. რეალურად პროგრამულ ბიუჯეტირებაზე გადასვლა მთავრობის პოლიტიკური ნების საკითხია.

ეს პოლიტიკური ნება აღმოაჩნდა, მაგალითად, აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობას, რაც საქართველოს მთავრობას პოლიტიკური ნების და მონდომების ძალიან კარგ მაგალითს აძლევს. აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის 2014-2017წწ. პროგრამული ბიუჯეტი გაცილებით სჯობს საქართველოს 2014-2017წწ. პროგრამულ ბიუჯეტს, რაც აშკარად უთითებს აჭარის მთავრობის როგორც პოლიტიკურ ნებაზე, ისე მონდომებასა და რეალურად პროგრამული ბიუჯეტის დასანერგად გაწეულ დიდ შრომაზე. აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის 2014-2017წწ. ბიუჯეტს, რომლის ყველაზე მნიშვნელოვანი პროგრამული ნაწილი, სამწუხაროდ, დანარჩენ ბიუჯეტთან ერთად არ გამოქვეყნებულა, ცალკე პუბლიკაციაში დაწვრილებით შევეხებით.

საქართველოს ფინანსთა მინისტრმა აღიარა, რომ, რეალურად, ქვეყანას პროგრამული ბიუჯეტი არ აქვს, რაც იმედისმომცემი განცხადებაა, ვინაიდან წინა მთავრობის ფინანსთა მინისტრი ამტკიცებდა, რომ საქართველო პროგრამულ ბიუჯეტირებაზე გადავიდა. თუმცა 2014 წ.სახ. ბიუჯეტის პროგრამული დანართი 2012 წ. სახ. ბიუჯეტის პროგრამულ დანართზე საგრძნობლად უარესია, რაც პირველ რიგში მის ნაკლებ დეტალიზებულობაში გამოიხატება. 2014 წ.პროგრამულ ბიუჯეტში, ისევე როგორც 2011-2013წწ. სახელმწიფო ბიუჯეტების პროგრამულ დანართებში, ერთმანეთში არეულია ღონისძიებები და საბოლოო თუ შუალედური შედეგების ინდიკატორები, არ არის გამოყოფილი მიზნები და ღონისძიებები, სახ. ბიუჯეტის მე-5 თავიდან გადმოტანილია პროგრამების და ქვეპროგრამების გრძელი აღწერები. მოცემული შეფასების ინდიკატორების აბსოლუტური უმრავლესობა იმდენად ზოგადად არის ფორმულირებული, რომ ეს შეუძლებელს ხდის რაიმე შედეგის გაზომვას. დაწვრილებით იხ.http://www.transparency.ge/blog/rodis-iktseva-kanonad-kveqnis-programuli-biujeti

4.2 დაგეგმილზე ნაკლები ხარჯების გაწევა

2013წ. 12 თვის ხაზინის წინასწარი მონაცემებით, რომლის კორექტირებაც კიდევ მოხდება, საქართველოს მთავრობამ დაგეგმილზე მინიმუმ ნახევარი მილიარდი ლარით ნაკლები ხარჯები გაწია (12 თვის მონაცემების კორექტირების შემდეგ ჩვენი შეფასებით ეს აუთვისებელი ხარჯები 600 მილიონს გადააჭარბებს). მაშასადამე, არა მხოლოდ შემოსავლებში, არამედ ხარჯების ათვისებაშიც ხელშესახები გარღვევაა, რაც, ცხადია, უარყოფითად აისახა ეკონომიკაზე. ცნობისათვის, მთავრობამ 2012წ. დაახლ. 213.7 მილიონი ლარი ვერ აითვისა, ხოლო 2011წ. -- დაახლ. 31 მილიონი ლარი. 2013წ. ამ დაუხარჯავი ნახევარი მილიარდი ლარის დაახლოებით 45% (220 მილიონი ლარი) რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიზეზით ვერ დაიხარჯა. მთავრობის მიერ ნახევარი მილიარდი ლარის ვერათვისება უთითებს როგორც არასწორ მენეჯმენტზე, ისე ბიუჯეტის არასათანადო დაგეგმვაზე.

4.3 ინფრასტრუქტურის დაფინანსება

მოსაზრებები იმის შესახებ, რომ 2013წ. ეკონომიკური ზრდის შენელება ინფრასტრუქტურის დაფინანსების შემცირებამ გამოიწვია არ არის სწორი. ინფრასტრუქტურის და რეგიონული განვითარების სამინისტროს დაფინანსება 2013წ. 2012წ. შედარებით 40%-ით, ხოლო 2014წ. 2012წ. შედარებით 32%-ით გაიზარდა. თუმცა აქვე ისიც უნდა გავითვალისწინოთ, რომ 2013 წლამდე ინფრასტრუქტურული პროექტები ბიუჯეტის ისეთი მუხლიდანაც ფინანსდებოდა, როგორიცაა, მაგალითად, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს სახელმწიფო ქონების მართვის ქვეპროგრამა, რაც დაახლ. 94 მილიონი ლარით შემცირდა. ინფრასტრუქტურული პროექტები ასევე ფინანსდებოდა რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან, რაც 160 მილიონი ლარით შემცირდა. 2014წ. ჯამში ინფრასტრუქტურის დაფინანსება ამ ორი წყაროდან დაახლოებით 250 მილიონზე მეტი ლარით შემცირდა, ხოლო ინფრასტრუქტურის და რეგიონული განვითარების სამინისტროს დაფინანსება 2013-2014წწ. საშუალოდ 240 მილიონი ლარით გაიზარდა. მაშასადამე, ინფრასტრუქტურის დაფინანსება საბოლოო ჯამში პრაქტიკულად არ შემცირებულა.

მთავარ პრობლემას წარმოადგენს არა მთავრობის მიერ ინფრასტრუქტურის დაფინანსების შემცირება, არამედ რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ გამოყოფილი თანხების ათვისებაში შეფერხება. 2013წ. ხაზინის 12 თვის წინასწარი ინფორმაციის მიხედვით, რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ ვერ აითვისა დაახლოებით 220 მილიონი ლარი. ამ ფაქტმა უარყოფითი გავლენა მოახდინა როგორც მშენებლობის სექტორზე, ისე ეკონომიკურ ზრდაზე. ამ 220 მილიონი ლარის ვერათვისება ძირითადად რუსთავი-თბილისის საავტომობილო გზის მშენებლობის დაწყების გაჭიანურებითა და წყალმომარაგების აღდგენა-რეაბილიტაციაში შეფერხებებით არის გამოწვეული.

მნიშვნელოვანია, რომ: 1.2013წ. დაიწყო 200 მილიონი ლარის ღირებულების არაერთი ახალი პროექტი, კერძოდ ჩქაროსნული ავტომაგისტრალების მშენებლობის, საგზაო ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესების და წყალმომარაგების ინფრასტრუქტურის რეაბილიტაციის. თუმცა, როგორც აღვნიშნეთ, 2013წ. მნიშვნელოვანი შეფერხებები იყო ამ ინფრასტრუქტურული პროექტებისთვის გამოყოფილი თანხების ათვისებაში. 2. ახლახანს განახლდა ისეთი პროექტები, როგორიცაა თბილისის შემოვლითი რკინიგზის და ბაქო–თბილისი–ყარსის სარკინიგზო მაგისტრალის მშენებლობა, თუმცა ეს განახლებული პროექტები, ცხადია, ეკონომიკურ ზრდაზე ჯერჯერობით ვერ აისახებოდა.

2013წ. 1-ელი კვარტლიდან სამშენებლო სექტორის ზრდის ტემპი შენელდა, მაშინ როცა 2012წ. I-IV კვარტალში საშუალოდ 31.9%-ით იზრდებოდა. უკვე 2013წ. I-III კვარტალში 2012წ. I-III კვარტალთან შედარებით სამშენებლო სექტორი 16.4%-ით შემცირდა, რაც შემდეგი ოთხი ძირითადი მიზეზით შეიძლება აიხსნას: 1. საპარლამენტო არჩევნებით გამოწვეული გაურკვევლობა და კერძო სექტორის აქტიურობის შემცირება 2. რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ 2013წ. გამოყოფილი თანხებიდან 220 მილიონი ვერათვისება 3.სახელმწიფო ინფრასტრუქტურული პროექტების დიდი ნაწილის დასრულება: 2011-2012წწ. დიდი მოცულობით საბიუჯეტო და არასაბიუჯეტო სახსრები დაიხარჯა ისეთ პროექტებზე, როგორიც იყო თბილისის შემოვლითი რკინიგზის, იუსტიციის სახლების და პარლამენტის მშენებლობა, რამაც კერძო სექტორის აქტიურობასთან ერთად, ხელი შეუწყო 2011-2012წწ. სამშენებლო სექტორის ზრდას. 4. ინფრასტრუქტურული პროექტების ნაწილის დროებით შეჩერება და შემდეგ განახლება, რამაც ვერ მოასწრო ასახვა სექტორის ზრდაზე.

2014წ. სამშენებლო სექტორის ზრდას ხელს შეუწყობს შეჩერებული ინფრასტრუქტურული პროექტების განახლება და ახალი ინფრასტრუქტურული პროექტების დაწყება თუ, რასაკვირველია, რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო თავისი ბიუჯეტის ათვისებას მოახერხებს. თუმცა სამშენებლო სექტორის ხელშესახები ზრდა კერძო სექტორის გააქტიურების გარეშე მხოლოდ სახელმწიფო ინფრასტრუქტურული პროექტების ხარჯზე შეუძლებელი იქნება, რადგან დიდი ალბათობით სახელმწიფოს წილი სამშენებლო სექტორში კერძო სექტორის წილზე ნაკლებია (სახელმწიფოს და კერძო სექტორის წილის მიხედვით დაყოფის საშუალებას საქსტატის მონაცემები არ იძლევა).

4.4 ბიუჯეტის ზედმეტად ოპტიმისტურად დაგეგმვა

თუმცა შემოსავლების ოპტიმისტურად დაგეგმვა, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, ხელს უწყობს საგადასახადო ადმინისტრირების გაუმჯობესებას, შემოსავლები ზედმეტად ოპტიმისტურად არ უნდა დაიგეგმოს, როგორც ეს 2013 წ. მოხდა. ყურადსაღებია, ის, რომ ფინანსთა სამინისტროს ეკონომიკური ზრდის პროგნოზები ბოლო ორი წლის მანძილზე არასდროს გამართლებულა. შემოსავლების პროგნოზები, თავის მხრივ, ფინანსთა სამინისტროს მაკროეკონომიკურ პროგნოზირებას ეფუძნება. 2013წ. დაგეგმილ და ფაქტობრივ საგადასახადო შემოსავლებს შორის 10%-იანი ცდომილება (632.3 მილიონი ლარი) უთითებს ბიუჯეტის ზედმეტად ოპტიმისტურად დაგეგმვასა და იმაზე, რომ ფინანსთა სამინისტროს მაკროეკონომიკური პროგნოზირება რადიკალურ გაუმჯობესებას ითხოვს. ბიუჯეტის ზედმეტად ოპტიმისტურად დაგეგმვა კი არარეალისტურ მოლოდინებს ქმნის და ამდენად გაუმართლებელი მიდგომაა.

ფინანსთა სამინისტრო ასევე უნდა დაფიქრდეს იმაზე, რომ 2013 წლის მე-3 კვარტლის მდგომარეობით ბიუჯეტის შესრულების პრობლემა არ იდგა და საგადასახადო შემოსავლებმა კლება 2013 წლის მე-4 კვარტალში დაიწყო.

4.5. ბიუჯეტის დეფიციტი

2009-2013წწ. ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი მცირდებოდა. ნაერთი ბიუჯეტი მოიცავს როგორც სახელმწიფო, ანუ ცენტრალური მთავრობის ბიუჯეტს, ისე ადგილობრივ ბიუჯეტებს. ბოლო ხუთი წლის მანძილზე პირველად 2014წ. დეფიციტი 3.9%-მდე იზრდება, რაც არა მხოლოდ 2013წ. 31 დეკემბრიდან ამოქმედებული ეკონომიკური თავისუფლების აქტის დარღვევაა, არამედ დიდი ალბათობით მომავალში გადასახადების ზრდას, ხოლო მიმდინარე პერიოდში ინფლაციასაც გამოიწვევს.

4.6. ვალის ზრდა

როგორც აღვნიშნეთ, ხარჯები დაახლოებით 1 მილიარდი ლარით იზრდება, რის დაფინანსებასაც მთავრობა ნაწილობრივ მეტი ვალის აღებით აპირებს. 2014წ. შიდა ვალი, რაც 2012წ. 100 მილიონი ლარი იყო, 600 მილიონ ლარამდე იზრდება, ხოლო საგარეო ვალი, რაც 2012წ. 698.8 მილიონი ლარიდა იყო -- 1.03 მილიარდ ლარამდე. თუმცა მისასალმებელია ის, რომ შიდა ვალის 600 მილიონი ლარიდან 200 მილიონი ლარი კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე დაიდება, რაც ბანკებს იაფ და გრძელვადიან საკრედიტო რესურსს მისცემს და ამგვარად ეკონომიკის სტიმულირებას მოახდენს.

4.7. სარეზერვო და რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდები

მიუხედავად 2013წ. დაწყებული სარეზერვო ხარჯვის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ზრდისა, რაც ზემოთ მიმოვიხილეთ:

4.7.1. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების და პრეზიდენტის და მთავრობის სარეზერვო ფონდები კვლავ იძლევა თვითნებური ხარჯვის შესაძლებლობას, რაც მთავრობის სუსტი ანგარიშვალდებულების პირობებში სერიოზული რისკის შემცველი სისტემური ხარვეზია. სარეზერვო ფონდის დანიშნულებაა ისეთი ხარჯების დაფარვა, რომელთა პროგნოზირება შეუძლებელი ან ძნელია, მაგ., ბუნებრივი სტიქიით მიყენებული ზარალი, მთავრობის გარანტიით აღებული სესხის გადაუხდელობა და სხვა და არა ყველა გაუთვალისწინებელი ხარჯის დაფინანსება. გაუთვალისწინებელი ხარჯები მეტისმეტად ფართო ცნებაა და ხშირად ბიუჯეტის არასათანადოდ დაგეგმვის გამო დგება. ჩვენს მიერ შესწავლილი ევროკავშირის საუკეთესო პრაქტიკის მიხედვით, სარეზერვო ფონდებიდან ხდება არა ყველა გაუთვალისწინებელი ხარჯის, არამედ მხოლოდ იმ გაუთვალისწინებელი ხარჯების გაწევა, რომელთა პროგნოზირება შეუძლებელი ან ძნელია. თუმცა საქართველოში სარეზერვო ფონდების გამოყენება ტრადიციულად მთლიანად ეწინააღმდგებოდა აღნიშნულ პრინციპს და საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკას.

ამდენად, ჩვენ არ ვითხოვთ არაგონივრული შეზღუდვების დაწესებას, როგორიცაა სახელმწიფო შესყიდვების კანონით დადგენილი მოთხოვნების და შეზღუდვების სარეზერვო ფონდებზე გავრცელება, ვინაიდან ეს ეწინააღმდეგება თავად სარეზერვო ფონდიდან ხარჯვის იდეას, რაც ხარჯების გაწევას შეზღუდულ ვადებში გულისხმობს. მაგრამ იმისთვის, რომ სარეზერვო ფონდებიდან ხარჯვაზე სახელმწიფო შესყიდვების კანონით დადგენილი მოთხოვნები და შეზღუდვები არ გავრცელდეს სარეზერვო ფონდებიდან უნდა ხდებოდეს არა ყველა გაუთვალისწინებელი ხარჯის, არამედ მხოლოდ იმ გაუთვალისწინებელი ხარჯების გაწევა, რომელთა პროგნოზირება შეუძლებელი ან ძნელია. ამდენად, ჩვენ ვითხოვთ არა იმას, რომ სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ კანონი გავრცელდეს სარეზერვო ფონდებზე, არამედ ამ ფონდებიდან იმ გაუთვალისწინებელი ხარჯების დაფინანსების აკრძალვას, რომელთა პროგნოზირება შესაძლებელია.

4.7.2.სარეზერვო ფონდების შევსების რთული, გაუმჭვირვალე და არსებითად თვალთმაქცური მექანიზმის გამოყენება კვლავ შესაძლებელია. ტრადიციულად, სარეზერვო ფონდები თითქმის მთლიანად პირველ 6 თვეში იხარჯებოდა, მომდევნო 6 თვის განმავლობაში კი კვლავ ივსებოდა, რის გამოც სარეზერვო ფონდები აჭარბებდა დადგენილ ლიმიტს – მთლიანი საბიუჯეტო ასიგნებების 2%-ს.

ხარჯვა-შევსების აღწერილი მექანიზმის გამოყენების პირობებში პრეზიდენტის ფონდის კიდევ უფრო შემცირების შემთხვევაშიც კი შეიძლება ვერანაირი დადებითი ეფექტი ვერ მივიღოთ.

4.7.3. 2013წ. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან გაგრძელდა ისეთი ხარჯების გაწევა, რაც არ უკავშირდება რეგიონულ განვითარებას, მიუხედავად იმისა, რომ 2013წ. თებერვალში ფონდის დაარსებიდან პირველად განისაზღვრა დასაფინანსებელი ადგილობრივი თვითმმართველობის და რეგიონული პროექტების შერჩევის პროცედურები და კრიტერიუმები (2013 წ. 7 თებერვალი №23 დადგენილება). ეს კი ცხადყოფს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის არადანიშნულებისამებრ გამოყენებას, მაგალითად, ფონდიდან 1. 2013წ. 11 ივნისს #554-ე განკარგულებით 200,000 ლარით დაფინანსდა ათონელის ქუჩაზე პრეზიდენტის ახალი რეზიდენციის სარემონტო სამუშაოები 2. სავაჭრო-სამრეწველო პალატას ოფისის შენობის რემონტისთვის 2013წ. 22 აგვისტოს მთავრობის #1103 განკარგულებით გამოეყო 1.45 მილიონი ლარი.

სანამ მთავრობა ამგვარი საბიუჯეტო თვითნებობისგან სრულ დისტანცირებას არ მოახდენს, ხარჯვის გამჭვირვალობის, პროგნოზირებადობის და ანგარიშვალდებულების რისკები ყოველთვის იარსებებს.

4.8 საგადასახადო შეღავათები

ბიუჯეტის შემოსავლების კლებას სხვა მიზეზებთან ერთად საგადასახადო შეღავათებმაც შეუწყო ხელი:

4.8.1. დაუბეგრავი შემოსავლის შემოღება, თავად ფინანსთა სამინისტროს გათვლებით, ბიუჯეტს 2014წ. დაახლოებით 180 მილიონი ლარი დაუჯდება.

4.8.2. 2014 წლის 1 ივლისამდე გაგრძელდა ვადა, როდესაც საკონტროლო-სალარო აპარატების გამოყენების ვალდებულებისაგან თავისუფლდებიან ფიზიკური პირები, რომლებიც არ იყენებენ დაქირავებულ პირთა შრომას და ახორციელებენ საქმიანობას ბაზრის (ბაზრობის) ტერიტორიაზე განლაგებული არასტაციონარული სავაჭრო ადგილიდან, მათ შორის, დახლიდან. 2012წ. საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ ამ საგადასახადო შეღავათის დაწესება მთლიანად პოლიტიკური გადაწყვეტილება იყო. ბოლო 1 წლის მანძილზე ამ შეღავათის მოქმედების ვადა უკვე მეორედ გრძელდება, თუმცა ფინანსთა სამინისტროს ჯერ კიდევ არ შეუფასებია შემოსავლების კლებაზე მისი ეფექტი.

5. რეკომენდაციები

საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს მიაჩნია, რომ:

1.საქართველოს მთავრობამ უნდა გამოიჩინოს პოლიტიკური ნება რეალურად პროგრამული ბიუჯეტის დასანერგად. როგორც აღვნიშნეთ, ამ მხრივ ძალიან კარგ მაგალითს იძლევა აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის 2014-2017წწ. პროგრამული ბიუჯეტი, რაც, განსხვავებით საქართველოს 2014-2017წწ. პროგრამული ბიუჯეტისგან, ნამდვილად პროგრამული ბიუჯეტია და აჭარის მთავრობის პოლიტიკური ნების გარეშე ვერ შეიქმნებოდა.

2.სარეზერვო ფონდებიდან დაფინანსდეს მხოლოდ ის ხარჯები, რომელთა პროგნოზირება შეუძლებელი ან ძნელია, მაგ., ბუნებრივი სტიქიით მიყენებული ზარალი, მთავრობის გარანტიით აღებული სესხის გადაუხდელობა და სხვა და არა ყველა გაუთვალისწინებელი ხარჯი. გაუთვალისწინებელი ხარჯები მეტისმეტად ფართო ცნებაა და ხშირად ბიუჯეტის არასათანადოდ დაგეგმვის გამო დგება.

2.1. აუცილებელია კანონით აიკრძალოს სარეზერვო ფონდების ხარჯვა-აღდგენის ზემოთ აღწერილი მექანიზმი (იხ. თავი 4.7.2). წარმოადგენს რა მთლიანად ფინანსთა სამინისტროს იმპროვიზაციას, ეს თვალთმაქცური მექანიზმი არცერთი ნორმატული აქტით არ არის გაწერილი.

3. ფინანსთა სამინისტრომ თავისი მაკროეკონომიკური პროგნოზირება, რასაც ეფუძნება ეკონომიკური ზრდის და, შესაბამისად, შემოსავლების, პროგნოზები მნიშვნელოვნად უნდა გააუმჯობესოს.

4. ფინანსთა სამინისტრომ რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან თანხების გამოყოფა მხოლოდ მთავრობის 2013წლის 7 თებერვლის №23 დადგენილებით განსაზღვრული ადგილობრივი თვითმმართველობის და რეგიონული პროექტების შერჩევის პროცედურების და კრიტერიუმების მიხედვით უნდა მოახდინოს და დაასრულოს წინა ხელისუფლების მიერ რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის სარეზერვო ფონდად გამოყენების პრაქტიკა.

5. ფინანსთა სამინისტრომ აუცილებელია იმგვარად დააბალანსოს ბიუჯეტი, რომ არ დაარღვიოს ეკონომიკური თავისუფლების აქტი, რაც 2013წ. 31 დეკემბერს უნდა ამოქმედდეს და ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტის მთლიანი შიდა პროდუქტის 3%-ის ფარგლებში განსაზღვრას ითხოვს, მაშინ როცა ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი 2014წ. 3.9% იქნება.

6. ფინანსთა სამინისტრომ საგადასახადო შეღავათების შემოღებამდე უნდა აწონ-დაწონოს, როგორც ამ შეღავათების დაწესებით გამოწვეული დადებითი ეფექტი, ისე მათი გავლენა შემოსავლებზე. გადაწყვეტილება საგადასახადო შეღავათის დაწესებაზე მხოლოდ ამ ორი სხვადასხვა ეფექტის ანალიზის საფუძველზე უნდა იქნას მიღებული.

7. რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ გაითვალისწინოს ის მიზეზები, რის გამოც ვერ მოახერხა 2013წ. ბიუჯეტიდან 220 მილიონი ლარის ათვისება.