ENG

საქართველოს შეფერხებული ანტიკორუფციული რეფორმები: შეუსრულებელი რეკომენდაციები სტამბოლის სამოქმედო გეგმის ფარგლებში

09 აგვისტო, 2019

 

2019 წლის მდგომარეობით, საქართველოს ხელისუფლებას არ შეუსრულებია რიგი მნიშვნელოვანი ანტიკორუფციული რეკომენდაციებისა, რომლებიც ისეთ საკითხებს ეხება, როგორიცაა ანტიკორუფციული პოლიტიკის დაგეგმვა, ანტიკორუფციული ნორმების პრაქტიკაში აღსრულება, საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობა, სასამართლოსა და სამართალდამცავი უწყებების რეფორმა, ინფორმაციის თავისუფლება და კორუფციის პრევენცია სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში.

სტამბოლის სამოქმედო გეგმა (Istanbul Action Plan) ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) აღმოსავლეთ ევროპისა და ცენტრალური აზიის ანტიკორუფციული ქსელის (ACN) მიერ 2003 წელს წამოწყებული პროგრამაა, რომელიც მიზნად ისახავს რეგიონში ანტიკორუფციული რეფორმების ხელშეწყობას თითეულ მონაწილე ქვეყანაში კორუფციის მხრივ არსებული მდგომარეობის ანალიზის, რეკომენდაციების მომზადების და მათი განხორცელების მონიტორინგის გზით. საქართველოს გარდა, პროგრამის მონაწილეები არიან სომხეთი, აზერბაიჯანი, ყირგიზეთი, ყაზახეთი, მონღოლეთი, ტაჯიკეთი, უკრაინა და უზბეკეთი.

OECD-ს ანტიკორუფციულმა ქსელმა საქართველოს შესახებ მონიტორინგის ბოლო ანგარიში 2016 წელს დაამტკიცა. იმჟამად არსებული მდგომარეობის ანალიზთან ერთად, ანგარიში შეიცავდა რეკომენდაციებს მონიტორინგის ფარგლებში გამოვლენილი პრობლემების გადასაჭრელად.

ორგანიზაცია პერიოდულად აქვეყნებს ანგარიშებს საქართველოს მიერ 2016 წელს დამტკიცებული რეკომენდაციების შესრულების მხრივ არსებული პროგრესის შესახებ. ბოლო ასეთი ანგარიშის თანახმად, რომელიც 2019 წლის მარტში იქნა მიღებული, რეკომენდაციების 81 პუნქტის უმრავლესობაში საქართველოს პროგრესი არ აქვს.

რეკომენდაციების სრული ჩამონათვალი და 2019 წლის ანგარიში მათი შესრულების შესახებ ორგანიზაციის ვებსაიტზეა ხელმისაწვდომი. ქვემოთ განვიხილავთ რეკომენდაციების ზოგიერთ განსაკუთრებით მნიშვნელოვან პუნქტს, რომელიც განუხორციელებელი რჩება.

ანტიკორუფციული საბჭოს საქმიანობა

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები:

  • ანტიკორუფციული საბჭოს პრაქტიკის გადასინჯვა მაღალი დონის კორუფციის შემთხვევებთან და კანონმდებლობის აღსრულების მხრივ არსებულ პრობლემებთან გასამკლავებლად.
  • რეგულარული სოციოლოგიური კვლევების ჩატარება ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების მხრივ არსებული პროგრესის შესაფასებლად.
  • პარლამენტისთვის ანგარიშების რეგულარულად წარდგენა ანტიკორუფციულ საქმიანობაში პარლამენტის წევრების ჩართვისა და საბჭოს ხილვადობის გაზრდის მიზნით.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

მაღალი დონის კორუფციის შემთხვევებზე ეფექტური რეაგირება დღეს საქართველოს ანტიკორუფციული პოლიტიკის მთავარი გამოწვევაა, რასაც საერთაშორისო ორგანიზაციები და საქართველოს საერთაშორისო პარტნიორებიც აღნიშნავენ, თუმცა სახელმწიფოს  ბოლო წლებში არ გადაუდგამს რაიმე მნიშვნელოვანი ნაბიჯი ამ გამოწვევასთან გასამკლავებლად.

სოციოლოგიური კვლევები მნიშვნელოვანია ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში განხორციელებული ღონისძიებების შედეგიანობის შესაფასებლად. ამჟამად, ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის იმპლემენტაციის მონიტორინგის ფარგლებში მხოლოდ იმის შეფასება ხდება, განხორციელდა თუ არა გეგმით გათვალისწინებული აქტივობები, მაგრამ გაურკვეველია, თუ რა გავლენა მოახდინეს ამ აქტივობებმა ქვეყანაში კორუფციის მხრივ არსებულ მდგომარეობაზე.

ასევე პრობლემად რჩება პარლამენტის არასაკმარისი ჩართულობა ანტიკორუფციულ პოლიტიკაში, რაც მაღალ დონეზე პოლიტიკური ნების ნაკლებობაზე მიანიშნებს კორუფციასთან ბრძოლის მიმართულებით.

ანტიკორუფციული რეგულაციები და მათი აღსრულება

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები:

  • ხელი შეეწყოს ინსტიტუტების ხელმძღვანელთა როლის გაძლიერებას კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მხრივ. თითოეულ ინსტიტუტში კეთილსინდისიერებასა და ანტიკორუფციულ ღონისძიებებთან დაკავშირებული საქმიანობის კოორდინირება კონკრეტულ პირებს ან ერთეულებს დაეკისროთ.
  • ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი წესებისა და სხვა ანტიკორუფციული შეზღუდვების აღსრულების მხრივ სხვადასხვა ინსტიტუტის როლების დაზუსტება, სამინისტროებსა და ადგილობრივი ხელისუფლების ინსტიტუტებში შიდა აუდიტის სამსახურების ან სხვა შესაბამისი ორგანოების შესაძლებლობების გაძლიერება, ასევე იმ შესაძლებლობის განხილვა, რომ მსხვილ ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებში დაწესდეს სპეციალური მოხელის თანამდებობა, რომელიც ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი წესების და სხვა შეზღუდვების აღსრულებაზე იქნება პასუხისმგებელი.
  • შედეგების ინდიკატორების შემუშავება და რეგულარული სოციოლოგიური კვლევების ჩატარება, რათა გაიზომოს მთლიანად საჯარო სამსახურში და ცალკეულ ინსტიტუტებში კეთილსინდისიერების ხელშეწყობის მხრივ მიღწეული პროგრესი.
  • უზრუნველყოფილ იქნეს, რომ სახელმწიფოს ძირეული ფუნქციების შესრულებასთან დაკავშირებული ყველა თანამდებობა საჯარო სამსახურის კანონმდებლობის მოქმედების სფეროში მოექცეს.
  • მინისტრებისთვის საჯარო სამსახურის დატოვების შემდგომი („მბრუნავი კარის“ საკითხთან დაკავშირებული) შეზღუდვების დაწესება კანონში და მათი აღსრულების ქმედითი მექანიზმის შექმნა პრაქტიკაში.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

საქართველოს ანტიკორუფციული რეგულაციები, ხშირ შემთხვევაში, სათანადოდ არ ხორციელდება პრაქტიკაში. ყოველთვის ცხადი არ არის, თუ რომელი უწყება ან თანამდებობის პირია პასუხსიმგებელი ამა თუ იმ ნორმის აღსრულების ზედამხედველობაზე. ხშირად ეს ფუნქცია შიდა აუდიტის სამსახურებს ეკისრებათ, თუმცა ისინი ვერ ახერხებენ მის ეფექტიანად შესრულებას.

საჯარო სამსახურის კანონმდებლობის გავრცელება ყველა თანამდებობაზე, რომლებიც სახელმწიფოს ძირეული ფუნქციების შესრულებასთან აქვთ კავშირი, მნიშვნელოვანია, რადგან სხვა შემთხვევაში მათზე არც შესაბამისი ანტიკორუფციული ნორმები გავრცელდება. ამჟამად კვლავაც გაუკრვეველია საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებზე ამ კანონმდებლობის გავრცელების საკითხი.

„მბრუნავი კარის“ საკითხი ანტიკორუფციული რეგულირების მნიშვნელოვანი სფეროა, თუმცა ამჟამად შესაბამისი ქართული კანონმდებლობა ბუნდოვანია (არ შეიცავს ზოგიერთი ძირითადი ტერმინის განმარტებას), ხოლო პრაქტიკაში მისი აღსრულება საერთოდ არ ხდება. შედეგად, რეაგირების გარეშე რჩება შემთხვევები, როდესაც ყოფილი თანამდებობის პირების კერძო სექტორში დასაქმება ინტერესთა კონფლიქტის აშკარად ნიშნებს შეიცავს.

ქონებრივი დეკლარაციები

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები:

  • ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის ეფექტიანობის, ასევე ინტერესთა კონფლიქტისა და უკანონო გამდიდრების შემთხვევების სიხშირეზე მისი გავლენის შეფასება.
  • ქმედითი სანქციების დაწესების შესაძლებლობის განხილვა დაუსაბუთებელი გამდიდრებისა და ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის მიზნით.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა საქართველოში ორი წელია მოქმედებს, თუმცა მნიშვნელოვანია იმის დადგენა, თუ რამდენად ეფექტიანია ეს სისტემა შესაძლო დარღვევების გამოვლენის მხრივ და რამდენად ქმედითია გამოვლენილი დარღვევებისთვის ამჟამად გათვალისწინებული სანქციები. ამ საკითხების ანალიზი საქართველოს ხელისუფლებას არ განუხორციელებია. დარღვევების სიხშირე (რაზეც საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ გამოქვეყნებული სტატისტიკა, ასევე არასამთავრობო ორგანიზაციებიის კვლევები და ჟურნალისტური გამოძიებები მიუთითებს, რომლებიც თანამდებობის პირთა საეჭვო ქონებას ეხება) შესაძლოა იმის ინდიკატორი იყოს, რომ არსებული სისტემა ეფექტიანი არ არის.

მამხილებელთა დაცვა

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაცია:

  • მხილების არხებისა და მხილების ფაქტებზე სამართალდამცავი უწყებების რეაგირების ქმედითობის შეფასება იმ ელემენტების გამოსავლენად, რომლებიც შემდგომ გაუმჯობესებას საჭიროებენ.

რატომ არის ეს რეკომენდაცია მნიშვნელოვანი:

საქართველოს კანონმდებლობა მამხილებელთა დაცვის ღონისძიებებს ითვალისწინებს, თუმცა გაუკრვველია, თუ რამდენად ქმედითია მამხილებელთა დაცვის სისტემა პრაქტიკაში. არ ჩატარებულა კვლევა სისტემის ეფექტიანობის შესაფასებლად. საჯაროდ არ ქვეყნდება მხილების შემთხვევებისა და მათზე რეაგირების სტატისტიკა.

ამ კონტექსტში შემაშფოთებელია 2018 წლის ნოემბერში განვითარებული მოვლენები, როდესაც სამართალდამცავი უწყებები მოითხოვდნენ არასამთავრობო ორგანიზაციებისგან ინფორმატორის ვინაობის გამხელას, რომელმაც მათ საპრეზიდენტო არჩევნების მეორე ტურის წინ ყალბი პირადობის მოწმობების შესაძლო დამზადების შესახებ აცნობა.

საჯარო სამსახურის დამოუკიდებლობა

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაცია:

  • განხილულ იქნეს საჯარო ინსტიტუტებში უმაღლესი საჯარო მოხელის (მაგალითად გენერალური მდივნის) თანამდებობის შემოღების შესაძლებლობა საჯარო მოსამსახურეებზე არაჯეროვანი გავლენის პრევენციის მიზნით.

რატომ არის ეს რეკომენდაცია მნიშვნელოვანი:

საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობის ნაკლებობა და მათი დაუცველობა მმართველი პარტიის არაჯეროვანი გავლენისგან მნიშვნელოვანი პრობლემაა, რომელიც აფერხებს რეალურად პროფესიონალური საჯარო სამსახურის განვითარებას და პლურალისტური პოლიტიკური სისტემის ჩამოყალიბებას (რადგანაც მმართველ პარტიას საშუალება აქვს საჯარო სამსახური თავისი მიზნებისთვის გამოიყენოს საარჩევნო კამპანიების დროს).

სასამართლო ხელისუფლება

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაცია:

  • სასამართლოების თავმჯდომარეთა იმ უფლებამოსილებების გაუქმება, რომლებიც მოსამართლეთა კარიერას, მათ მატერიალურ უზრუნველყოფას და პასუხისმგებლობას უკავშირდება, ასევე სხვა უფლებამოსილებებისა, რომლებმაც მოსამართლეთა დამოუკიდებლობაზე შეიძლება მოახდინონ გავლენა.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

ქმედითი ანტიკორუფცული პოლიტიკისთვის აუცილებელია სასამართლოს დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა, რათა მოსამართლეებმა ზეწოლის გარეშე შეძლონ კორუფციასთან დაკავშირებული საქმეების განხილვა. სასამართლოების თავმჯდომარეთა ზედმეტად ფართო უფლებამოსილებებმა შეიძლება საფრთხე შეუქმნას მოსამართლეების დამოუკიდებლობას.

სამართალდამცავი უწყებები

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები:

  • გაგრძელდეს რეფორმა, რომლის მიზანია პროკურორთა მიუკერძოებლობისა და დამოუკიდებლობისა შემდომი განმტკიცება. განხილულ იქნეს შესაძლებლობა, რომ პროკურორების დანიშვნის, დაწინაურების, მათ მიმართ დისციპლინური ზომების გატარების და მათი დათხოვნის საკითხებში წამყვანი როლი დაეკისროს საპროკურორო საბჭოს ან პროკურორთა თვითმმართველობის სხვა ორგანოს, რომელიც მთავარი პროკურორისგან დამოუკიდებელი იქნება.
  • განხილულ იქნეს ანტიკორუფციული გამოძიებების უფლებამოსილებების სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურისგან განცალკევების შესაძლებლობა.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

პროკურატუის დამოუკიდებლობა მნიშვნელოვანია, რადგანაც ის ვერ შეძლებს მაღალი დონის კორუფციის შესაძლო შემთხვევებზე ეფექტიანად რეაგირებას, თუ მთავრობის პოლიტიკური ხელმძღვანელობისა და მმართველი პარტიის გავლენის ქვეშ იქნება. OECD-ს ანტიკორუფციული ქსელის ბოლო ანგარიშის თანახმად, მართალია პროკურატურის დამოუკიდებლობა საქართველოს კონსტიტუციით არის გარანტირებული, მაგრამ ის გარემოება, რომ საპროკურორო საბჭოს უფლებამოსილებები გენერალური პროკურორის შერჩევით შემოიფარგლება, ვერ ურზუნველყოფს მისი კონსტიტუციური ფუნქციის სრულფასოვან განხორციელებას.

კორუფციის შემთხვევების გამოძიების უფლებამოსილების სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურისგან განცალკევება მნიშვნელოვანია ამგვარი გამოძიებების დამოუკიდებლობისა და გამჭვივალობის უზრუნველსაყოფად. მსგავსი რეკომენდაციით საქართველოს მთავრობას ევროპის პარლამენტმაც მიმართა.

საჯარო და კერძო სექტორების გამჭვირვალობა

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები:

  • განხორციელდეს ინფორმაციის თავისუფლების მარეგულირებელი სამართლებრივი ნორმების ყოვლისმომცველი რევიზია, რაც სასურველია მოხდეს ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შესახებ ცალკე კანონის მიღებით, რომელიც საერთაშორისო სტანდარტებისა და საუკეთესო პრაქტიკის შესაბამისი იქნება - მათ შორის საჯარო ინტერესის ტესტის საკითხშიც.
  • შეიქმნას დამოუკიდებელი საჯარო ინსტიტუტი, რომელიც ზედამხედველობას გაუწევს ინფორმაციაზე წვდომის უფლების განხორციელებას (როგორც ცალკე საჯარო ინსტიტუტი ან როგორც პერსონალურ მონაცემთა დაცვაზე პაუსხისმგებელი ინსტიტუტის ნაწილი) და აღჭურვილი იქნება სათანადო უფლებამოსილებებით, განსაკუთრებით შესასრულებლად სავალდებულო გადაწყვეტილებების მიღების მხრივ.
  • იურიდიული პირებისთვის დაწესდეს ბენეფიციარ მფლობელთა ვინაობის გამჟღავნების ვალდებულება, რაც ცენტრალიზებული რეესტრის საშუალებით განხორციელდება, ხოლო შესაბამისი ინფორმაცია ინტერნეტის საშუალებით გამოქვეყნდეს. დაწესდეს ქმედითი სანქციები ამ ინფორმაციის გაუმჟღავნებლობისა და ყალბი ინფორმაციის წარდგენისთვის.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ კანონმა (რომლის მიღებაც საქართველოს ხელისუფლებამ რამდენჯერმე გადადო) უნდა აღმოფხვრას შესაბამის საკანონმდებლო დებულებებში არსებული ხარვეზები, მათ შორის კანონის აღსრულებაზე პასუხისმგებელი ორგანოსა და კანონის მოთხოვნების დარღვევისთვის ეფექტური სანქციების არარსებობა.

რაც შეეხება კერძო კომპანიების ბენეფიციარ მფლობელთა შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას, ეს მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია კორუფციის პრევენციის სფეროში, რადგანაც თანამდებობის პირებმა კორუფციული საქმიანობისთვის გამოიყენონ კომპანიები (მათ შორის ოფშორულ ზონებში დაფუძნებული კომპანიები) რომელთა მფლობელების ვინაობა საზოგადოებისთვის უცნობია.

სახელმწიფო შესყიდვები

შეუსრულებელი რჩება შემდეგი მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები:

  • კიდევ უფრო მეტად შემცირდეს სახელმწიფო შესყიდვების კანონიდან დაშვებული გამონაკლისები, ასევე გამარტივებული შესყიდვების მოცულობა. მიღებულ იქნეს მკაფიო რეგულაციები საიდუმლო სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ.
  • გაუმჯობესდეს კომპანიებისთვის სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობის აკრძალვის მარგულირებელი წესები და დაწესდეს სავალდებულო აკრძალვა იმ კომპანიებისა და კომპანიების მენეჯმენტის წარმომადგენლებისთვის, რომლებიც კორუფციულ დანაშაულში არიან მხილებულნი. გაუმჯობესდეს სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი ნორმები.

რატომ არის ეს რეკომენდაციები მნიშვნელოვანი:

სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ კანონით გათვალისწინებული გამონაკლისები პრობლემურია, რადგან ასეთ შემთხვევებში შესყიდვის პროცესი ნაკლებად გამჭვირვალეა, ხოლო კორუფციის რისკი - მაღალი. გამარტივებული შესყიდვების მოცულობა ბოლო წლებში მცირდება, თუმცა სახელმწიფო შესყიდვებში ასეთი შესყიდვების ხვედრითი წილი კვლავაც მაღალია.

ასევე პრობლემურია სახელმწიფო შესყიდვებში იმ კომპანიებისა და პირების მონაწილეობა, რომლებიც წარსულში კორუფციაში იქნენ მხილებულნი. შესაბამისი აკრძალვის არარსებობის გამო, საქართველოში რამდენიმე ასეთი კომპანია და პირი განაგრძობს ტენდერებში მონაწილეობას და მსხვილ სახელმწიფო შეკვეთებს იღებს.

დასკვნა

რეკომენდაციების პუნქტების უმრავლესობის (მათ შორის ზემოჩამოთვლილი, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი პუნქტების) შესრულების მხრივ პროგრესის ნაკლებობა შემაშფოთებელია, რადგანაც ანტიკორუფციული რეფორმების გაგრძელების მხრივ პოლიტიკური ნების არარსებობაზე მიუთითებს. ამასთან, ამ რეფორმების განუხორციელებლობა აბრკოლებს კორუფციის სფეროში ქვეყნის წინაშე მდგომი პრობლემების (მათ შორის მაღალი დონის კორუფციის შემთხვევების) გადაჭრის მცდელობებს. შექმნილი მდგომარეობიდან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, რომ უმაღლესმა ხელისუფლებამ (მათ შორის საქართველოს პარლამენტმა) წამოიწყოს დისკუსია ქვეყნის ანტიკორუფციული სისტემის ეფექტიანობის ამაღლების შესაძლო გზების შესახებ.