ENG

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის გამოწვევები საქართველოში: შეფასება და რეკომენდაციები

29 ივლისი, 2014

წლების მანძილზე ბევრ საჯარო დაწესებულებაში სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის არქონამ, სრულმა ან ნაწილობრივმა მოშლამ  სახელმწიფო სახსრების ხარჯვის გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება მნიშვნელოვანი საფრთხის წინაშე დააყენა.   

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიერ დღეს გამოქვეყნებული კვლევის ანგარიში 2010-2012 წლებში და ნაწილობრივ 2013 წელს თორმეტ სამინისტროსა და თბილისის მერიაში სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის მდგომარეობის და გამოწვევების და მისი განვითარების ხელისშემშლელი ფაქტორების პირველ სიღრმისეულ ანალიზს წარმოადგენს. სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის დასახასიათებლად შევარჩიეთ ყველაზე კარგი და ყველაზე ცუდი დაწესებულებები, რათა გამოვკვეთოთ, ერთის მხრივ, პრობლემები და, მეორეს მხრივ -- საუკეთესო პრაქტიკა.

კვლევამ შემდეგი ძირითადი პრობლემები გამოავლინა:

  • ძირითადი აქტივების, მარაგების და ფინანსური აქტივების აღრიცხვის მიმართ სრულიად ზერელე და გულგრილი დამოკიდებულება, რასაც ახლავს აქტივების ბოროტად გამოყენების და დატაცების სრულიად აშკარა რისკები.
  • სამართალდამცავი ორგანოების მხრიდან მათთვის გადაგზავნილ საქმის მასალებზე რეაგირების განუსაზღვრელი დროით ყოვნდება.
  • საჯარო დაწესებულებები სახელმწიფო შესყიდვებს არარაციონალურად ახორციელებდნენ, მაგალითად: გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტროს მიერ 2012. გამარტივებული წესით შესყიდული სამდღიანი კონფერენციის მხოლოდ ვახშმისთვის გადახდილი 144,096 ლარი ან 2013. ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს მიერ გამარტივებული წესით 20,886 ლარად შეძენილი ლანჩის და ყავაზე შესვენების მომსახურება.
  • მხარჯავი დაწესებულებების მიერ ბიუჯეტის ზოგადი ფორმულირებებით დაგეგმვა პირდაპირ განაპირობებს შიდა აუდიტის არაეფექტურობას: როცა დაწესებულებამ არ იცის რა ღონისძიებებით და საშუალებებით აპირებს პროგრამის/ქვეპროგრამის მიზნების მიღწევას, ან როგორ გაზომავს შუალედურ და საბოლოო შედეგებს, ვერც შიდა აუდიტის  სამსახური დაინახავს და შეაფასებს რისკებს, რაც  მისი ძირითადი ფუნქციაა.
  • რისკების და კონტროლის ღონისძიებების განსაზღვრა, რაც შიდა აუდიტის ძირითადი ფუნქციაა, ძალიან უჭირთ თვით ყველაზე საუკეთესო მხარჯავი დაწესებულებების შიდა აუდიტის სუბიექტებს: არ არსებობს რისკების რეესტრი, დაწესებულების სტრუქტურულ ქვედანაყოფებს შორის კოორდინაცია, რისკის შეფასებისთვის აუცილებელი პროცედურები,  რისკის დონის განსაზღვრის პრაქტიკა.
  • მოვალეობების გადაფარვის შემთხვევები, როდესაც სხვადასხვა სტრუქტურული ქვედანაყოფი ან თანამშრომელი აკეთებს ერთსა და იმავეს: მაგ., შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს სტრუქტურულ ერთეულებს შორის არსებული ცუდი კოორდინაციის პირობებში, ეს სტრუქტურული ერთეულები რისკების დაახლოებით ¾- ვერ ხედავენ.
  • ბუღალტერიის ხელით წარმოება, მაგ., გარემოს დაცვის და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროში, რაც ერთ-ერთ სერიოზულ რისკს წარმოადგენს.
  • საჯარო დაწესებულებების კონტრაქტორების მიერ საკუთარი ვალდებულებების შეუსრულებლობა ან სათანადოდ შეუსრულებლობა, რაც კვლევის არეალში მოქცეულ საჯარო დაწესებულებების უმეტესობის პრობლემაა.
  • რვა სამინისტროსა და თბილისის მერიაში შიდა აუდიტის სუბიექტების მიერ სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის კანონმდებლობის და სხვა არაერთი კანონისა და ნორმატიული აქტის დარღვევის უამრავი ფაქტი.
  • როგორც სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის, ისე საზოგადოდ ფინანსური ანგარიშვალდებულების მარეგულირებელი კანონმდებლობის უამრავი ხარვეზი, მაგ., 1. ინვენტარიზაციის მოუწესრიგებლობა, რაც, ერთის მხრივ, შეუძლებელს ხდის აქტივებზე ზრუნვას და ძირს აცლის ყოველგვარ ანგარიშვალდებულებას. 2. დაწესებულების სტრუქტურულ ქვედანაყოფებს (შიდა აუდიტის ობიექტებს) არ აქვთ ვალდებულება განსაზღვრონ რისკები და შესაბამისი კონტროლის ღონისძიებები 3. შიდა აუდიტის სუბიექტების არ აქვთ ვალდებულება შეაფასონ ეს რისკები და შესაბამისი კონტროლის ღონისძიებები.

კვლევამ მხარჯავი დაწესებულების მიხედვით 2010-2012 წლებში სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის მკვეთრად განსხვავებული სურათი აჩვენა.  ჩვენი შეფასებით, 2010-2012 წლებში საუკეთესო სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემა ჰქონდა შემდეგ უწყებებს:

1.საგარეო საქმეთა სამინისტრო

საგარეო საქმეთა სამინისტროში  აქტივების დაცულობაზე ზრუნვა შეიძლება სამაგალითოდ ჩაითვალოს. საგარეო საქმეთა სამინისტრო ჩვენს მიერ შესწავლილი ერთადერთი მხარჯავი დაწესებულებაა, რომელმაც თავად მიაკვლია უკანონოდ გაწეულ ხარჯებს, დაადგინა ხარჯის გამწევი, გამოაკვლია მიზეზები და ბიუჯეტის სასარგებლოდ ანაზღაურების ვალდებულება დააკისრა ხარჯის უკანონოდ გამწევ პირებს და რეალურად განახორციელა მონიტორინგი  შესრულებაზე, რაც პრინციპულობის და აქტივების დაცულობაზე ზრუნვის  უპრეცედენტო მაგალითია.

2. ფინანსთა სამინისტრო

შიდა აუდიტის დეპარტამენტის აუდიტორულ ანგარიშებში წამოწეულია სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის თავისი სიმძიმით გამორჩეული ის პრობლემები, რასაც ბევრი სხვა სამინისტროს შიდა აუდიტორული ანგარიშები/დასკვნები არ ეხება, კერძოდ, ის, რომ:

  • ბალანსიდან დებიტორული და კრედიტორული დავალიანებების ჩამოწერა მათ ამოსაღებად და დასაფარად სრულყოფილი ღონისძიებების გატარების გარეშე ხდება.
  • არ დგინდება შესრულებული სამუშაოების რეალური ღირებულებისა და ანაზღაურებული თანხების ურთიერთშესაბამისობა.
  • არ ხორციელდება სახსრების დაზოგვის შესაძლებლობებზე დაკვირვება.
  • ზედმეტად ანაზღაურებული თანხები უკან უნდა დაბრუნდეს.

3. ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო

2010-2012 წლების შიდა აუდიტორული ანგარიშები, განსაკუთრებით ერთიანი სატრანსპორტო ადმინისტრაციის აუდიტის ანგარიში,  აქტივების დაცულობაზე ზრუნვის კარგი მაგალითია.  ამ ანგარიშებიდან ჩანს აქტივებზე პროაქტიული ზრუნვის ის ნიშნები და დაწესებულების მიზნების ხელისშემშლელი ფაქტორების განსაზღვრის მცდელობები, რაც ჩვენს მიერ შესწავლილი შიდა აუდიტის სუბიექტების უმეტესობის საქმიანობაში არ ჩანს.

4. გარემოს და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტრო

შიდა აუდიტორული ანგარიშებში ჩანს შიდა აუდიტის ისეთი მნიშვნელოვანი ასპექტები, როგორიცაა:

  • სახელშეკრულებო ვალდებულებების შესრულების მონიტორინგი
  • რეკომენდაციების გათვალისწინების მონიტორინგი, რასაც, იშვიათი გამონაკლისების გარდა, შიდა აუდიტის სუბიექტები არ ახორციელებენ.
  • სამინისტროს ბალანსზე არსებულ ძირითად აქტივებზე ზრუნვა
  • ინვენტარიზაციის მდგომარეობის სრული შეფასება

ჩვენი შეფასებით, 2010-2012 წლებში ყველაზე არასაიმედო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემა ჰქონდათ შემდეგ უწყებებს:

1. რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო

  • 2011წ. 1 იანვრიდან 2012 წლის 1 იანვრამდე პერიოდის სამინისტროს დეპარტამენტების აუდიტის ანგარიშები ამ დეპარტამენტების საქმიანობის აღწერას წარმოადგენს და შეუძლებელია აუდიტორულ ანგარიშებად ჩაითვალოს.
  • არ არის დასმული კითხვები სახელმწიფო სახსრების ხარჯვის ისეთ ფაქტებზე, რაც ხარჯვის მიზნობრიობას კითხვის ნიშნის ქვეშ აშკარად უნდა აყენებდეს, მაგ., თუ რა ვალდებულებების შესრულების სანაცვლოდ დააფინანსა სამინისტრომ და მცხეთა-მთიანეთის სახელმწიფო რწმუნებულის აპარატმა მოქალაქე .ტაბატაძის ემორის უნივერსიტეტის სამართლის სკოლის სამაგისტრო პროგრამა, მაშინ როცა  არცერთი ამ უწყების მიზნები არ მოიცავს უმაღლესი განათლების ხელშეწყობის ღონისძიებებს.
  • აუდიტის ანგარიშების დასკვნები და რეკომენდაციები ფორმალური ხასიათისაა.
  • აღსანიშნავია, რომ 2012 წლის ნოემბრიდან, სამინისტროს შიდა აუდიტის სუბიექტმა გამოავლინა რამდენიმე მნიშვნელოვანი კანონდარღვევა, რაც შემდგომი რეაგირებისთვის  გადაუგზავნა მთავარ პროკურატურას.

2. კულტურისა და ძეგლთა დაცვის სამინისტრო

2010-2012 წლებში შიდა აუდიტის სუბიექტი სამინისტროში  ვერ ასრულებდა თავის ძირითად დანიშნულებას, რადგან ფიქტიური ხელშეკრულებებით თვალთმაქცურად ხდებოდა სახელმწიფოს სახსრების დატაცება. 2012 წლის ბოლოს საპარლამენტო არჩევენების შემდეგ შესაბამისი მასალები სამართალდამცავ ორგანოებს გადაეგზავნა:

  • COSMO Organization Tic. Ltd. Sti-სთან ოსლოში გამართულ საქართველოს დამოუკიდებლობისადმი მიძღვნილი ღონისძიებთან დაკავშირებით 2010 წლის 22 მაისს გაფორმებული  282,235 ევროს ღირებულების ხელშეკრულების ფინანსური დოკუმენტაცია.

  • შ.პ.ს. ისთერნ პრომოუშენთან 2011 წლის 3  ივლისს გაფორმებული  750,000 აშშ დოლარის ღირებულების ხელშეკრულების ფინანსური დოკუმენტაცია (ბათუმში  კრის ბოტისა და სტინგის კონცერტი). 
  • 2012 წლის 17 ივლისს საქართველოს დეოკუპაციის ცენტრთან გაფორმებული 350, 000 ლარის ღირებულების ხელშეკრულების ფინანსური დოკუმენტაცია.
  • 2012წ. 25 ოქტომბერს საქართველოს შესახებ 45 წამიანი საიმიჯო ვიდეო-რგოლის დასამზადებლად 389,959 ლარის ღირებულების მომსახურების ანაზღაურების  მიღებაზე მომსახურების გამწევმა  შპს ფორმულა პროესკო პროდაქშენმა ყოველგვარი წინააღმდეგობის გარეშე თქვა უარი, რაც პირდაპირ უთითებს იმაზე, რომ ხარჯების გაწევა არ მომხდარა, მიუხედავად იმისა, რომ გაფორმდა  მიღება-ჩაბარების აქტი.
  • აღნიშნული ფაქტების ფონზე სამინისტროს შიდა აუდიტისა სუბიექტი შენიშვნებს გამოთქვამს ნაკლებად მნიშვნელოვან ტექნიკური ხასიათის დარღვევებზე.

3. ენერგეტიკის სამინისტრო                                                                                                      

შეიძლება დარწმუნებით ითქვას, რომ შიდა აუდიტი ენერგეტიკის სამინისტროში ფაქტობრივად არ არსებობს, რაც განსაკუთრებით მაღალი რისკის ქვეშ აყენებს საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვის მიზნობრიობას და კანონიერებას. ენერგეტიკის სამინისტროში სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სრულ მოშლას ადასტურებს ის, რომ:

  • სამინისტროს 2011-2012 წლებში შიდა აუდიტორულ ანგარიშებსა და დასკვნებში არ არის მოცემული არათუ არცერთი მიგნება, ან რეკომენდაცია რაიმე პროცესის თუ პრაქტიკის გაუმჯობესების შესახებ, არამედ არაფერი რაც აუდიტის, ინსპექტირების, ან უბრალოდ ზედაპირული შემოწმების შედეგად შეიძლება ჩაითვალოს.
  • 2010წ. არ მოხდა გეგმიური შემოწმების გრაფიკით გათვალისწინებული შემოწმებები, მათ შორის ნავთობისა და გაზის სახელმწიფო სააგენტოს  საფინანსო-სამეურნეო საქმიანობის კომპლექსური შემოწმება. ენერგეტიკის სამინისტროს არ ჰყავს უფრო მნიშვნელოვანი საქვეუწყებო დაწესებულება, ვიდრე ნავთობისა და გაზის სახელმწიფო სააგენტოა.
  • აღსანიშნავია, რომ შიდა აუდიტის სუბიექტს არ აქვს ინფორმაცია იმასთან დაკავშირებით საწვავის ხარჯვის რა სისტემას იყენებს სამინისტრო, კერძოდ შიდა აუდიტის სუბიექტში არავინ იცის, რომ ენერგეტიკის სამინისტრო დაახლოებით სამი წელია ტალონურიდან მკაცრი აღრიცხვის სისტემაზე გადავიდა.

აღსანიშნავია, რომ 2012წ. ნოემბრის შემდეგ კულტურისა და ძეგლთა დაცვისა და რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის, განათლებისა და მეცნიერების და შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროების შიდა აუდიტების საქმიანობაში აშკარად იკვეთება გააქტიურების ნიშნები.  

მიგვაჩნია, რომ ანგარიშში წარმოდგენილი კვლევის მიგნებებზე და რეკომენდაციებზე საქართველოს მთავრობის რეაგირება ძალიან მნიშვნელოვანია. სწორედ ამიტომ მოვუწოდებთ მთავრობას, ჩვენთან ერთად ჩაერთოს ანგარიშში წარმოდგენილი მიგნებებისა და რეკომენდაციების კონსტრუქციულ განხილვაში, რაც ხელს შეუწყობს სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარების ხელისშემშლელი მიზეზების აღმოფხვრას.

ანგარიშის სრული ვერსია იხილეთ მიმაგრებულ ფაილში

 

ანგარიში მომზადდა შვედეთის საერთაშორისო განვითარების თანამშრომლობის სააგენტოს (Sida) ფინანსური მხარდაჭერით. ავტორების მიერ ანგარიშში გამოთქმული მოსაზრებები შესაძლოა არ გამოხატავდეს Sida-ს პოზიციას და ის არ არის პასუხისმგებელი მასალის შინაარსზე.