კომპანიების ანონიმური მფლობელობის პრობლემა გადასაჭრელია - საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო
ENG

კომპანიების ანონიმური მფლობელობის პრობლემა გადასაჭრელია

08 დეკემბერი, 2021

ბოლო წლებში პერიოდულად საჯაროვდება საიდუმლო ფინანსური დოკუმენტები (მაგ: პანამას ან პანდორას დოკუმენტები), რომლებიც ადასტურებს, რომ მსოფლიოს მასშტაბით თანამდებობის პირები ხშირად იყენებენ კომპანიების ანონიმურ მფლობელობას, რათა თავი აარიდონ მათთვის დაწესებულ შეზღუდვებს სამეწარმეო საქმიანობაზე. კომპანიების ანონიმურ მფლობელობას ასევე ხშირად იყენებენ მსოფლიოს უმდიდრესი ადამიანები გადასახადებისგან თავის ასარიდებლად, ფულის გასათეთრებლად ან ფარული გარიგებების დასადებად.

ეს პრობლემა საქართველოშიც აქტუალურია.

პრობლემა #1 – ხშირად არ ვიცით, საბოლოო ჯამში, ვინ იღებს სახელმწიფოს ფინანსურ რესურსებსა და სერვისებს

ქვეყანაში მოქმედი მთელი რიგი მნიშვნელოვანი კომპანიები საზღვარგარეთ, ე.წ. ოფშორულ ზონაში რეგისტრირებული კომპანიების მფლობელობაშია, რის შემდეგაც მფლობელობის კვალი ანონიმურობის გამო იკარგება. ეს კომპანიები იღებენ სახელმწიფო კონტრაქტებს, მნიშვნელოვან ლიცენზიებსა და ნებართვებს, მონაწილეობენ სახელმწიფო პროგრამებში, სარგებლობენ სახელმწიფო შეღავათებით, მაშინ, როდესაც სრულიად უცნობია, ვინ დგას მათ უკან.

საქართველოს სამეწარმეო რეესტრში 3,200-მდე კომპანიაა რეგისტრირებული, რომელთა მთლიანი ან გარკვეული წილის მფლობელი ოფშორში რეგისტრირებული კომპანიაა.

ოფშორებში რეგისტრირებული კომპანიები ფლობენ „თბილისი ენერჯის“, „ბილაინს“, „აიდიეს ბორჯომს“, „ჭიათურმანგანუმ ჯორჯიას“, „რუსთავის ფოლადს“, „სილქ როუდ გრუპ ჰოლდინგს“, „ბათუმის საერთაშორისო საკონტეინერო ტერმინალს“, „რუსთავის ავტობაზრობას“, „ფოთის მარცვლეულის ტერმინალს“, „სუფთა სახლს“ და სხვა 160-მდე მსხვილი და საშუალო ზომის საწარმოს.

პრობლემა #2 – ფულის წარმოშობის დამალვა და მისი შესაძლო გამოყენება კორუფციული მიზნებისთვის

კომპანიების ანონიმური მფლობელობის გამოყენებით საქართველოში დიდი მოცულობით ფულის განკარგვა ხდება. მაგალითად, ოფიციალური სტატისტიკით, 2011-2020 წლებში ოფშორული ტერიტორიების მქონე ქვეყნებიდან საქართველოში 5.2 მლრდ აშშ დოლარამდე პირდაპირი უცხოური ინვესტიცია შემოვიდა, რაც ამ პერიოდის მთლიანი უცხოური ინვესტიციების 38%-ია.

საინტერესოა, რომ 2019 წლის 13 სექტემბერს საქართველოს მაშინდელმა ფინანსთა მინისტრმა ივანე მაჭავარიანმა პირდაპირ უცხოურ ინვესტიციებზე კომენტარის გაკეთების დროს განაცხადა: „სხვადასხვა შეფასებით, საქართველოს ისტორიის განმავლობაში ყოველწლიურად რომ შემოდიოდა უცხოური ინვესტიციები, 60-70% სინამდვილეში თავისი ბუნებით ქართული, ადგილობრივი ინვესტიციებია, გატანილია აქედან და შემოტანილია სხვადასხვა ქვეყნიდან ან ოფშორიდან“.

ამ განცხადების გათვალისწინებით ჩნდება ლეგიტიმური კითხვა, ხომ არ ხდება კომპანიების ანონიმური მფლობელობის გამოყენება ფულის წარმოშობის დასამალად და შემდეგ მისი გამოყენება სხვადასხვა კორუფციული მიზნებისთვის, ან ხომ არ ხდება გაურკვეველი წარმოშობის ფულის შედინება პოლიტიკაში.

პრობლემა #3 – კერძო ბიზნესინტერესების ფარული, არაჯანსაღი გავლენა სახელმწიფო ინსტიტუციებსა და სტრატეგიულად მნიშვნელოვან ობიექტებზე

საქართველოს რეალობაში ასევე სერიოზული პრობლემაა ბიზნესისა და საჯარო ინტერესის არაჯანსაღი გადაკვეთა, რაც ფარულ ბიზნესგარიგებებში გამოიხატება და მაღალი დონის კორუფციისთვის ხელსაყრელ პირობებს ქმნის. ამის მთავარი მაგალითი ბიძინა ივანიშვილია, რომლის გავლენა ქვეყნის მთავრობასა და საჯარო დაწესებულებების უმეტესობაზე, პოლიტიკიდან ფორმალურად წასვლის მიუხედავად, უნდა შეფასდეს როგორც სახელმწიფოს მიტაცება – მდგომარეობა, როდესაც სახელმწიფო ინსტიტუციები არა ქვეყნისა და მისი მოქალაქეების წინაშე არიან ანგარიშვალდებული, არამედ გარეშე პირების კერძო ინტერესების სამსახურში დგანან.

მსოფლიოს უმდიდრესი ადამიანების მსგავსად, ბიძინა ივანიშვილიც ოფშორული კომპანიების ქსელის სახით აქტიურად იყენებს ანონიმურ მფლობელობას საკუთარი აქტივების სამართავად და ბიზნესინტერესების გასატარებლად. სხვადასხვა დროს გასაჯაროებული ფინანსური დოკუმენტებიდან ჩანს, რომ იგი სულ მცირე 20 ოფშორული კომპანიის ბენეფიციარი მფლობელია (იხილეთ ინტერაქციული სქემა). დღეის მდგომარეობით ამ 20 ოფშორული კომპანიიდან 12 მხოლოდ საქართველოში 26 კომპანიას ფლობს, რომლებიც, თავის მხრივ, სხვა კომპანიებს ფლობენ. შედეგად, ბიძინა ივანიშვილის 12 ოფშორული კომპანია საქართველოში პირდაპირი თუ არაპირდაპირი გზით 70 კომპანიას ფლობს.

საინტერესოა, რომ ამ 70 კომპანიის 31-მა დირექტორმა 2012-2021 წლებში “ქართულ ოცნებას” ჯამში 2,972,572 ლარი შესწირა. კვლევაში ნახსენები კომპანიების შესახებ დეტალური ინფორმაცია შეგიძლიათ იხილეთ თანდართულ დოკუმენტში.

ისმის კითხვა: რა არის აქ პრობლემა? პრობლემა არის ის, რომ ანონიმური მფლობელობის პირობებში მიღებულმა გადაწყვეტილებებმა და გარიგებებმა შეიძლება ქვეყანას უდიდესი ეკონომიკური თუ პოლიტიკური ზიანი მიაყენოს. მაგალითად, 2021 წელს გამოქვეყნებული პანდორას დოკუმენტებიდან დადასტურდა, რომ ბიძინა ივანიშვილს პირადი ბიზნესინტერესი აქვს ფოთის პორტის განვითარებაში, რომელიც ანაკლიის პორტის კონკურენტია. თუ გავითვალისწინებთ იმ გავლენას, რაც ბიძინა ივანიშვილს საქართველოს მთავრობაზე აქვს და იმ ფაქტს, რომ ანაკლიის პროექტი მთავრობის ძალისხმევით გაჩერდა, ისმის ლეგიტიმური კითხვა, ხომ არ მოხდა ქვეყნისთვის მნიშვნელოვანი გეოპოლიტიკური პროექტის გაჩერება კერძო პირის ინტერესების სასარგებლოდ. ამიტომ არის მნიშვნელოვანი, რომ ეს ინტერესები იყოს საჯარო და ღია, რათა თავიდან ავიცილოთ არაფორმალური გავლენები ხელისუფლებაზე და ცალკეულ საჯარო ინსტიტუციებზე.

პრობლემა #4 – ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების სისტემა ანონიმურ მფლობელობის მიმართ არაეფექტურია

საქართველოში თანამდებობის პირები ვალდებულნი არიან ყოველწლიურად შეავსონ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები, სადაც მათ უნდა გაასაჯაროონ მათი ქონება და ბიზნესინტერესები. დეკლარირების არსებული სისტემა ვერ უზრუნველყოფს კომპანიების ანონიმური მფლობელობის გამჟღავნებას, რის გამოც, მხოლოდ თანამდებობის პირის პირად კეთილსინდისიერებაზეა დამოკიდებული, დეკლარაციაში ჩაიწერება თუ არა ისეთი კომპანიები, რომლებსაც იგი ანონიმურად მფლობს ან მართავს.  

მაგალითად, ბიძინა ივანიშვილის კავშირი 20 ოფშორულ კომპანიასთან შემთხვევით გახდა ცნობილი, საიდუმლო ფინანსური დოკუმენტების გასაჯაროების შედეგად. როცა მას ამ კომპანიების ოფიციალურად დეკლარირების შესაძლებლობა და ვალდებულება ჰქონდა, 2013 წელს, პრემიერმინისტრობის დროს შევსებულ დეკლარაციაში მან ეს არ გააკეთა.  ამდენად, საჯაროდ არავის ეცოდინებოდა ბიძინა ივანიშვილის ამ ბიზნესინტერესების შესახებ, რომ არა გაჟონილი დოკუმენტები. ეს პირდაპირ აჩვენებს იმას, რომ მესაკუთრეობის შესახებ ინფორმაციის გაუმჭვირვალობის პირობებში შესაძლებელია თანამდებობის პირებს ან სხვა გავლენიან ადამიანებს გააჩნდეთ პოტენციურად პრობლემური, დამალული ბიზნესინტერესები.

რა არის გამოსავალი?

ანონიმური მფლობელობის ბოროტად გამოყენების პრობლემის გადასაჭრელად მსოფლიოში უკვე ჩამოყალიბდა კონსენსუსი, რომ საჭიროა კორპორაციული მფლობელობის სრული გამჭვირვალობა, რისი საუკეთესო მექანიზმია ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრის შექმნა. დღეის მდგომარეობით, მსოფლიოს 100-ზე მეტ ქვეყანას აქვს აღებული ეს ვალდებულება, ხოლო ევროკავშირის 27 ქვეყნიდან 21-ში ამგვარი რეესტრი უკვე დანერგილია სხვადასხვა დონეზე. რაც ყველაზე მთავარია, ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრებმა უკვე დაიწყო ხელშესახები შედეგის გამოღება – საერთაშორისო დონეზე გამოვლინდა მაღალი დონის კორუფციის, ინტერესთა შეუთავსებლობისა და ფულის გათეთრების შემთხვევები.

ბენეფიციარი მესაკუთრე არის კონკრეტული ფიზიკური პირი – ადამიანი, რომელიც საბოლოო ჯამში ფლობს კომპანიის წილს ან აქტივს, ან აკონტროლებს და იღებს გადაწყვეტილებებს მის საქმიანობასთან დაკავშირებით. სწორედ „კონტროლის“ კომპონენტი განასხვავებს ბენეფიციარ მესაკუთრეს კომპანიის მფლობელის სტანდარტული გაგებისგან. ხშირად კომპანიასა და მის ბენეფიციარ მესაკუთრეს შორის პირდაპირი კავშირია, თუმცა, ზოგჯერ საბოლოო ბენეფიციარი იმალება მრავალი იურიდიული პირისგან შემდგარი ჯაჭვის ბოლოს. 

ბენეფიციარ მესაკუთრეთა გამჭვირვალობას მნიშვნელოვანი სარგებელი მოაქვს:

  • ჟურნალისტებსა და სადამკვირვებლო ორგანიზაციებს ეძლევათ ახალი მექანიზმი კორუფციული დანაშაულის (განსაკუთრებით მაღალი დონის კორუფციის) გამოსავლენად და თანამდებობის პირების გასაკონტროლებლად.
  • ბიზნესს უჩნდება შესაძლებლობა, გადაამოწმოს, ვისთან იჭერს საქმეს და ამ გზით შეამციროს რისკები. ასევე, არაფორმალური გარიგებების რისკის შემცირების გამო ბიზნესგარემო ხდება უფრო თანასწორი და კონკურენტული.
  • საგამოძიებო ორგანოებს უჩნდებათ შესაძლებლობა, უფრო მარტივად მიაკვლიონ დამნაშავეს და ამოიღონ მოპარული თანხა.

საქართველოში ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრის შექმნას მრავალი წელია ითხოვენ ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციები. რეესტრის შექმნის რეკომენდაცია ქვეყანას მიღებული აქვს „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციისგანაც“ (OECD), რაც არ შესრულებულა. რეესტრის შექმნის ვალდებულება არსებობს ევროკავშირის ფულის გათეთრების შესახებ დირექტივაშიც. ამ ვალდებულების შემოღებას ასევე განიხილავს ფინანსურ ქმედებათა სპეციალური ჯგუფი (FATF), რომელშიც საქართველოც შედის.

2016 წლის ლონდონის ანტიკორუფციულ სამიტზე საქართველოს მთავრობამ განაცხადა, რომ განიხილავდა ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრის შექმნის შესაძლებლობას, თუმცა მას მერე ამ მიმართულებით ქმედითი ნაბიჯები არ გადადგმულა. დადებითად უნდა შეფასდეს 2019 წელს „ფულის გათეთრებისა და ტერორიზმის დაფინანსების აღკვეთის ხელშეწყობის შესახებ“ კანონის მიღება, რომელიც შეიცავს ბენეფიციარი მესაკუთრის ცნებას და ავალდებულებს ფინანსურ ინსტიტუტებს შეაფასონ საეჭვო კლიენტები და ამ მიზნით შეაგროვონ ინფორმაცია მათი ბენეფიციარი მესაკუთრეების შესახებ. კანონი ქმნის იმის წინაპირობას, რომ შეგროვებული ინფორმაცია დამუშავდეს და გამოქვეყნდეს ღია რეესტრის სახით.

რა უნდა გაკეთდეს

იმისათვის, რომ საქართველოში შემცირდეს ანონიმური მფლობელობის შედეგად გაჩენილი კორუფციული რისკები, მათ შორის არაჯანსაღი კავშირი ბიზნესსა და მთავრობას შორის, მნიშვნელოვანია ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრის შექმნა. ამისათვის შემდეგი ნაბიჯები უნდა გადაიდგას:

ნაბიჯი 1 – საქართველოს მთავრობამ მკაფიოდ განაცხადოს ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრის შექმნის პოლიტიკური ნება და გამოავლინოს რეფორმის კოორდინაციასა და გატარებაზე პასუხისმგებელი ორგანო.

ნაბიჯი 2 – შეიქმნას სამუშაო ჯგუფი რეფორმის დასამუშავებლად, სადაც ჩართული იქნება ყველა დაინტერესებული მხარე, მათი შორის სამოქალაქო საზოგადოება.

ნაბიჯი 3 – პასუხისმგებელი ორგანო უნდა დაუკავშირდეს ბენეფიციარი საკუთრების ღიაობის სტანდარტების დამდგენ საერთაშორისო ორგანიზაციებს (ესენია: ღია მესაკუთრეობა – Open Ownership, და მოპოვებითი მრეწველობის გამჭვირვალობის ინიციატივა – EITI) და მათთან თანამშრომლობით წარმართოს რეფორმა.

ნაბიჯი 4 – რეფორმის გატარების ვალდებულება უნდა აისახოს ანტიკორუფციული რეფორმების ისეთ დოკუმენტებში, როგორიცაა: ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია და ღია მმართველობის (OGP) სამოქმედო გეგმა.

გარდა ამ კონკრეტული ნაბიჯებისა, ამგვარი რეფორმის წარმატების უზრუნველსაყოფად აუცილებელი იქნება:

  1. ღია მესაკუთრეობის პრინციპების სრულად დაცვა

რეფორმის შემუშავების პროცესი უნდა დაეყრდნოს ღია მესაკუთრეობის პრინციპებსა და სხვა ქვეყნების გამოცდილებას ამ სფეროში, უფრო კონკრეტულად:

  • ბენეფიციარი საკუთრება მკაფიოდ უნდა იყოს განსაზღვრული კანონით და უნდა მოქმედებდეს დაბალი ზღვარი (საკუთრების ან კონტროლის), რის ზევითაც სავალდებულო იქნება ბენეფიციარი მესაკუთრის გამჟღავნება;
  • გამჟღავნების ვალდებულება სრულყოფილად უნდა შეეხოს შეძლებისდაგვარად ყველა ტიპის იურიდიულ და ფიზიკურ პირებს;
  • წარსადგენი ინფორმაცია უნდა იყოს შეძლებისდაგვარად დეტალური;
  • მონაცემები უნდა შეგროვდეს ცენტრალურ რეესტრში;
  • მონაცემები ხელმისაწვდომი უნდა იყოს საზოგადოებისთვის;
  • მონაცემები უნდა იყოს სტრუქტურირებული და გამოყენებადი;
  • რეესტრში შეყვანილი მონაცემები უნდა ექვემდებარებოდეს შემოწმებას;
  • მონაცემები მუდმივად უნდა ახლდებოდეს, ხოლო საარქივო ჩანაწერები – ინახებოდეს.
  • მონაცემების წარუდგენლობის შემთხვევაში უნდა არსებობდეს ადეკვატური სანქციები და აღსრულება.
  1. უცხოური / არარეზიდენტი კომპანიების მოცვა

საქართველოს შემთხვევაში განსაკუთრებით პრობლემურია ისეთი კომპანიების მესაკუთრეობის გაუმჭვირვალობა, რომლებსაც არარეზიდენტი – უცხოური კომპანიები ფლობენ. ამიტომ, საქართველოში ბენეფიციარ მესაკუთრეთა რეესტრის წარმატებით დანერგვის აუცილებელ წინაპირობად გვესახება ბენეფიციარ მესაკუთრეთა გამჟღავნების ვალდებულების გავრცელება არარეზიდენტ კომპანიებზე.

  1. შეზღუდვების დაწესება საბიუჯეტო თანხებთან წვდომაზე

მიზანშეწონილია, რომ კომპანიებს, რომელთა ბენეფიციარი მესაკუთრის/ების შესახებ ინფორმაცია უცნობია, შეეზღუდოთ წვდომა საბიუჯეტო სახსრებზე. ასეთ კომპანიებს არ უნდა შეეძლოთ მონაწილეობის მიღება სახელმწიფო შესყიდვებში, ვერ უნდა ისარგებლონ ეკონომიკური და საშეღავათო (მაგალითად COVID-თან დაკავშირებული) პროგრამებით, ვერ უნდა მიიღონ მოპოვებითი მრეწველობისა და სხვა ტიპის ლიცენზიები და ნებართვები და ა.შ. საქართველოს მთავრობამ და მისმა მოსახლეობამ უნდა იცოდეს, თუ ვინ იღებს საბოლოო ჯამში ბიუჯეტის ფულს.

ამგვარი შეზღუდვა, ერთი მხრივ, შეამცირებს საბიუჯეტო სახსრების კორუფციული მიზნებისთვის გამოყენების შესაძლებლობებს, ხოლო, მეორე მხრივ, წაახალისებს კომპანიებს, დაემორჩილონ ბენეფიციარ მესაკუთრეთა გამჟღავნების მოთხოვნას.

  1. სააქციო საზოგადოებების მეწილეთა გამჭვირვალობა

ბენეფიციარ მესაკუთრეთა გამჭვირვალობის რეფორმის მიზანია კომპანიების ანონიმური მფლობელობის დასრულება. ამ მიზნის გათვალისწინებით, საქართველოს კონტექსტი რეფორმის ნაწილი უნდა იყოს სააქციო საზოგადოებების მეწილეთა შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაზრდაც. დღეის მდგომარეობით, თითქმის შეუძლებელია იმის დადგენა, თუ ვინ მართავს საქართველოში რეგისტრირებულ სააქციო საზოგადოებას.

კვლევაში ნახსენები კომპანიების შესახებ დეტალური ინფორმაცია შეგიძლიათ იხილოთ თანდართულ დოკუმენტში.