ENG

სარეზერვო ფონდებიდან ხარჯვა კვლავ სერიოზულ პრობლემად რჩება

03 მაისი, 2016

 

საქართველოს მთავრობის და პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდები იქმნება სახელმწიფო ბიუჯეტში გაუთვალისწინებელი გადასახდელების დასაფინანსებლად. ამ ფონდებიდან ხარჯვის მიმართულებებს შესაბამისად მთავრობა და პრეზიდენტი განსაზღვრავენ.  შემაშფოთებელია, რომ სარეზერვო ფონდებიდან უკონტროლო ხარჯვა, რაც წინა ხელისუფლების პირობებში საჯარო ფინანსების მართვის ერთ-ერთ სერიოზულ პრობლემას წარმოადგენდა, კვლავ გრძელდება.

2015 წლის ნოემბრის  სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ცვლილებებით, მთავრობის სარეზერვო ფონდი 50 მილიონი ლარიდან 85 მილიონამდე გაიზარდა, თუმცა ხაზინის 2015 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მონაცემებით მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან  დაახლოებით 168 მლნ ლარი დაიხარჯა, რაც თითქმის 2-ჯერ აღემატება ბიუჯეტით გათვალისწინებულს.

ბიუჯეტის შედგენისას საბიუჯეტო დაწესებულებებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტების სწორად და წინდახედულად დაგეგმვის შემთხვევაში მათთვის ბიუჯეტით გამოყოფილი თანხების სარეზერვო ფონდებიდან შევსების მოთხოვნების მოცულობა შეიძლება მინიმუმამდე შემცირდეს. ამდენად, სარეზერვო ფონდებიდან გაწეული ხარჯების დიდი ნაწილის პროგნოზირება ბიუჯეტის დაგეგმვის სათანადო მექანიზმების არსებობის პირობებში სრულიად შესაძლებელია.

წინა ხელისუფლების პირობებში პრობლემას წარმოადგენდა როგორც პრეზიდენტის, ისე მთავრობის სარეზერვო ფონდები. ამჟამად კი, პრობლემას მთავრობის სარეზერვო ფონდი წარმოადგენს. აღსანიშნავია, რომ პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან ხარჯვა არ სცილდება ბიუჯეტის კანონით გათვალისწინებულ ზედა ჭერს, მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან კი -- მნიშვნელოვნად სცილდება.

1. სარეზერვო ფონდები: პრობლემები

1.1. სარეზერვო ფონდების  თანხების გადახარჯვა: გამოწვეულია იმით, რომ მხარჯავი დაწესებულებები სათანადოდ ვერ გეგმავენ  საკუთარ ბიუჯეტს, რის გამოც, უხდებათ დაუგეგმავი ხარჯების გაწევა. ეს დაუგეგმავი ხარჯები კი შემდეგ მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან ფინანსდება.

მხარჯავი დაწესებულებები კი საკუთარი ბიუჯეტის კარგად ვერ გეგმავენ იმ მიზეზის გამო, რომ ელექტრონული საბიუჯეტო განაცხადი, რაც ბიუჯეტის დასაგეგმად გამოიყენება, ვერ უზრუნველყოფს მიზნების მისაღწევად ყველა ღონისძიების სათანადოდ დაგეგმვას და ხარჯების მოკლე და საშუალო ვადიან შედეგებთან დაკავშირებას. თუ დაწესებულება წინა წელს, როცა ბიუჯეტიდან ფულს ითხოვს, სრულად ვერ განსაზღვრავს მომდევნო წელს რა ღონისძიებები უნდა განახორციელოს, ბიუჯეტში, შესაბამისად, ვერც ხარჯებს გაითვალისწინებს, ხოლო როცა გაახსენდება, რომ რაღაც გასაკეთებელი აქვს, ცხადია საკუთარ ბიუჯეტში იმ ფულს, რაც არ მოუთხოვია, ვერ აღმოაჩენს, რის შემდეგაც იძულებულია ეს ფული სარეზერვო ფონდიდან მოითხოვოს.

1.2. სარეზერვო ფონდების შევსების გაუმჭვირვალე მექანიზმი: დღეს სარეზერვო ფონდებთან დაკავშირებულ ერთ-ერთ ძირითად პრობლემად კვლავ მათი შევსების და ხარჯვის გაუმჭვირვალე მექანიზმი რჩება. როგორც ადრე, ისე ახლა, ხშირად,  სარეზერვო ფონდები თითქმის მთლიანად პირველ და მეორე კვარტალში იხარჯება და მომდევნო პერიოდში კი კვლავ ივსება.

წინა მთავრობის დროს მოქმედებდა სარეზერვო ფონდებიდან დაფინანსებული მხარჯავი დაწესებულებებისთვის ფულის სესხების ფორმით მიცემის და შემდეგ მათ მიერ სარეზერვო ფონდებისთვის ამ „სესხების” ე.წ. „აღდგენის“, ანუ დაბრუნების მექანიზმი. თუ, ვთქვათ, ბიუჯეტის შედგენისას რომელიმე მხარჯავი დაწესებულება ვერ დაგეგმავდა საკუთარ ბიუჯეტს ან მას რაიმე გაუთვალისწინებელი ხარჯის გაწევა მოუხდებოდა და სარეზერვო ფონდიდან სესხის სახით მიიღებდა იმ ფულს, რომელიც დააკლდა, მოგვიანებით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შევსებისთანავე, სარეზერვო ფონდს აღუდგებოდა ის თანხა, რომელსაც ამ მხარჯავ დაწესებულებას მისცემდა. ეს პრაქტიკა შესაძლოა ახლაც გრძელდება, თუმცა როცა სარეზერვო ფონდი ამოიწურება მთავრობა ამჟამად პირდაპირ ავალებს ფინანსთა სამინისტროს მთავრობის სარეზერვო ფონდის გასაზრდელად კანონმდებლობით დადგენილი წესით სათანადო რესურსის მოძიებას, მაშინ როცა ასეთი წესი დადგენილი არ არის, მაგალითად, მთავრობამ თავისი 2015 წლის 4 ივნისის განკარგულებით ფინანსთა სამინისტროს დაავალა მთავრობის სარეზერვო ფონდის 5 მილიონი ლარით გასაზრდელად კანონმდებლობით დადგენილი წესით სათანადო რესურსის მოძიება.

1.3. მთავრობის სარეზერვო ხარჯები გაცილებით მაღალია, ვიდრე ბიუჯეტიდან ჩანს: საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი (280 მილიონი ლარი) სარეზერვო ფონდების კატეგორიას არ განეკუთვნება, თუმცა ყველა ნიშნით სარეზერვო ფონდია, რადგან ამ ფონდიდან ხარჯვა წინასწარ არ იგეგმება, იშვიათი გამონაკლისების გარდა[1]. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის სარეზერვო ფონდებისგან ერთადერთი ფორმალური განმასხვავებელი არის ის, რომ საბიუჯეტო კოდექსი ფორმალურად არ უშვებს ამ ფონდიდან გაუთვალისწინებელი ხარჯების გაწევას. საბიუჯეტო კოდექსის 28-ე მუხლის 1-ელი პუნქტის მიხედვით, პრეზიდენტისა და მთავრობის სარეზერვო ფონდების მოცულობა, ერთად აღებული, არ უნდა აღემატებოდეს წლიური ბიუჯეტით გათვალისწინებული ასიგნებების მთლიანი ოდენობის 2%-ს. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი სარეზერვო ფონდად რომ იწოდებოდეს, ამ შეზღუდვას ისიც უნდა დაემატოს, რა შემთხვევაშიც სარეზერვო ხარჯვა საგრძნობლად გადააჭარბებს კოდექსით დადგენილ 2%-იან ზღვარს. ამჟამად პრეზიდენტისა და მთავრობის სარეზერვო ფონდების მოცულობა, ერთად აღებული, არ უნდა აღემატებოდეს წლიური ბიუჯეტით გათვალისწინებული ასიგნებების მთლიანი ოდენობის 2%-ს. ეს ორი ფონდი 2%-ს არ სცილდება, თუმცა ვინაიდან  რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიც არსებითად სარეზერვო ფონდია, მთავრობის სარეზერვო ხარჯვა მნიშვნელოვნად აჭარბებს დადგენილ ლიმიტს – მთლიანი საბიუჯეტო ასიგნებების 2%-ს.

1.4. სარეზერვო ფონდებზე  „სახელმწიფო შესყიდვების კანონის“ გავრცელება: სარეზერვო ფონდებზე დღეს არ ვრცელდება „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონით დადგენილი მოთხოვნები და შეზღუდვები, რაც ამ ფონდებს კიდევ უფრო გაუმჭვირვალეს ხდის და მათი თვითნებური ხარჯვის უფრო მეტ შესაძლებლობას იძლევა. საქართველო ნამდვილად არ არის ერთადერთი ქვეყანა, სადაც სარეზერვო ფონდებზე სახელმწიფო შესყიდვების კანონმდებლობით დადგენილი მოთხოვნები და შეზღუდვები არ ვრცელდება, თუმცა აქ მთავარი ის არის, რომ, მაგალითად, ევროკავშირის ქვეყნებში სარეზერვო ფონდებიდან სახსრები გამოიყოფა არა სახელმწიფო ბიუჯეტით გაუთვალისწინებელი გადასახდელების, არამედ ფორს-მაჟორულ სიტუაციებთან დაკავშირებული ხარჯების დასაფინანსებლად.

თუ საბიუჯეტო კოდექსით განისაზღვრება, რომ სარეზერვო ფონდებიდან მხოლოდ ფორს-მაჟორული გარემოებებით გამოწვეული შედეგების აღმოსაფხვრელად შეიძლება დაფინანსდეს, სარეზერვო ფონდებზე, რასაკვირველია, არ უნდა გავრცელდეს „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი მოთხოვნები და შეზღუდვები, ვინაიდან ფორს-მაჟორის დროს ხარჯვა სხვა ყველაფერთან ერთად საგანგებო რეჟიმში ხდება.

1.5.  სარეზერვო ფონდიდან ხარჯვის კანონთან შესაბამისობა: აღსანიშნავია, რომ 2015 წელს მთავრობის სარეზერვო ფონდის 26% (დაახლოებით 44 მილიონი ლარი) მოდის ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის მთავრობის 23 სხვადასხვა აქტით გადაცემულ ტიპის ტრანსფერებზე, რომელთა ერთი ნაწილი სრულიად გაურკვეველია.  

ამ ტრანსფერების დიდი ნაწილი არ არის არც გათანაბრებითი, არც მიზნობრივი, არც სპეციალური და არც კაპიტალური (სხვა ტრანსფერს კი საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი არ ცნობს),  ვინაიდან:

  • კაპიტალური ტრანსფერი უნდა იწვევდეს ტრანსფერის მიმღების არაფინანსური აქტივების ზრდას, მაშინ როცა ამ ტრანსფერების ნაწილით დაფინანსებული ღონისძიებები ნამდვილად ვერ გამოიწვევს  ტრანსფერის მიმღების არაფინანსური აქტივების ზრდას;
  • სპეციალური ტრანსფერი გამოიყოფა სტიქიური მოვლენების, ეკოლოგიური და სხვა სახის
  • კატასტროფების, საომარი მოქმედებების, ეპიდემიების და სხვა საგანგებო სიტუაციების შედეგების(ზიანის) სალიკვიდაციოდ, მაშინ როცა ამ ტრანსფერების უმეტესობა არ გამოყოფილა ამგვარი ფორს-მაჟორული სიტუაციებისთვის;
  • არცერთი გაცემული ტრანსფერი არ არის გათანაბრებითი, რადგან  გათანაბრებითი ტრანსფერი სპეციალური ფორმულით ითვლება და გათვალისწინებული უნდა იყოს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით;
  • მიზნობრივი ტრანსფერის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტში გათვალისწინებას აქვთ თავისი წესი, რაც არცერთი ამ ტრანსფერის შემთხვევაში არ არის დაცული.

ამგვარი დაუგეგმავი ხარჯვა საფუძველს აცლის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გათანაბრების, მათ შორის, მათთვის საკუთარ უფლებამოსილებათა განხორციელებისთვის ფინანსური რესურსების გათანაბრების დეკლარირებულ პოლიტიკას (საბიუჯეტო კოდექსის 71-ე მუხლის 1-ელი და მე-3 პუნქტები).

2. საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკა

სარეზერვო ფონდების (contingency funds) ხარჯვის საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკის შესასწავლად ჩვენმა კონსულტაციებმა სლოვენიის, სლოვაკეთის, ესტონეთის, ჩეხეთის, ესტონეთის და უნგრეთის  ფინანსთა სამინისტროებთან გვაჩვენა, რომ ამ ქვეყნებში:

  • სარეზერვო სახსრები ძირითადად ფორს-მაჟორულ სიტუაციებთან დაკავშირებული ხარჯების დასაფინანსებლად მიიმართება;
  • ორი გამონაკლისი, როცა სარეზერვო ფონდებიდან ხდება არაფორსმაჟორული ხარჯების გაწევა არის:
  • გადაუდებელი აუცილებლობა, რასაც განმარტავენ როგორც ვითარებას,  რომელმაც, რეაგირების დაყოვნების შემთხვევაში, შეიძლება მნიშვნელოვანი ზიანი მიაყენოს სახელმწიფო ან/და საზოგადოებრივ ინტერესებს ან  ქონებას;
  • მთავრობის გარანტიით აღებული სესხის გადაუხდელობა, რისი პროგნოზირებაც წინასწარ ნამდვილად შეუძლებელია.

სარეზერვო ფონდების (contingency funds) ხარჯვის ამ პრინციპებს იცავენ იმ ქვეყნებშიც კი, რომლებც არ გამოირჩევიან ფისკალური დისციპლინით, მაგალითად უნგრეთში.

3. რეკომენდაციები:

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს” მიაჩნია, რომ აუცილებელია საბიუჯეტო კოდექსით დადგინდეს სარეზერვო ფონდებიდან ხარჯვის ძირითადი სამი პრინციპი, კერძოდ ხარჯები სარეზერვო ფონდებიდან გაწეულ იქნეს მხოლოდ:

1. ფორს-მაჟორული მოვლენების შედეგების აღმოსაფხვრელად და არა გაუთვალისწინებელი ხარჯების დასაფარად.  გაუთვალისწინებელი ხარჯი იმდენად ზოგადი ცნებაა, რომ აქ შეიძლება მოაზრებულ იქნეს ნებისმიერი ხარჯი, რომელიც ამა თუ იმ მხარჯავმა დაწესებულებამ თავისი წინდაუხედაობის და ბიუჯეტის ცუდად დაგეგმვის გამო არ გაითვალისწინა;

2. გადაუდებელი აუცილებლობის, ანუ იმ ვითარების შემთხვევაში, როცა რეაგირების დაყოვნებამ შეიძლება მნიშვნელოვანი ზიანი მიაყენოს სახელმწიფო ან/და საზოგადოებრივ ინტერესებს ან  ქონებას;

3. ისეთი ხარჯების დასაფარად, რომელთა პროგნოზირება ნამდვილად შეუძლებელია,  მაგალითად, მთავრობის გარანტიით აღებული სესხის გადაუხდელობა.


[1] ასევე შინაარსით სარეზერვო ფონდი იყო სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების ეფექტიანად ფუნქციონირების ხელშეწყობის ფონდი, რომელსაც მთლიანად საქართველოს პრემიერ-მინისტრი განკარგავდა და რაც უკვე გაუქმდა. 

Author: მიხეილ კუკავა