ENG

საფოსტო კავშირის შესახებ ახალი კანონპროექტი: ბაზრის მონოპოლიზაცია „საქართველოს ფოსტის“ მიერ?

04 მარტი, 2014

საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრომ შეიმუშავა კანონპროექტი „საფოსტო კავშირის შესახებ“, რომელიც საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი საფუძვლების ახლებურად მოწესრიგებას, კერძოდ, ბაზრის ამ სეგმენტზე სახელმწიფო რეგულირების შემოღებას, ითვალისწინებს. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველომ“ გააანალიზა აღნიშნული კანონპროექტი და ამ კანონპროექტით შემოთავაზებულ რეგულაციებსა და საქართველოს კანონმდებლობას შორის სერიოზული შეუსაბამობები აღმოაჩინა. საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების აღნიშნული წესი უარყოფით გავლენას მოახდენს ბაზრის ამ სეგმენტზე თავისუფალი, სამართლიანი და კონკურენტული ბიზნესგარემოს არსებობაზეც, რაც არაა შესაბამისობაში მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკასთან. ქვემოთ გთავაზობთ კანონპროექტით შემოთავაზებული რეგულაციების ანალიზს.

ბუნდოვანება პასუხიმგებელი ორგანოების გასაზღვრაში

კანონპროექტით კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისია საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მარეგულირებელ ორგანოდ განისაზღვრება. ამასთანავე, არათანამიმდევრული და ბუნდოვანია სახელმწიფო პოლიტიკის განმსაზღვრელი/წარმმართველი/განმახორციელებელი ორგანოს სტატუსი – ერთი მხრივ, კანონპროექტი ითვალისწინებს, რომ „საფოსტო კავშირის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკას წარმართავს საქართველოს პრემიერ-მინისტრი“ (მუხლი 5.1), მეორე მხრივ კი გათვალისწინებულია, რომ „საფოსტო კავშირის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკას შეიმუშავებს და ახორციელებს სამინისტრო“ (მუხლები 5.2 და 5.3) და „საფოსტო კავშირის სფეროს სახელმწიფო მართვის ორგანოდ“ უნდა განისაზღვროს სამინისტრო (მუხლი 11.1).

შესაბამისად, დასაზუსტებელია როგორ უნდა გაიმიჯნოს/დაიყოს ფუნქციები „სახელმწიფო პოლიტიკის განმახორციელებელ“ და „სახელმწიფო პოლიტიკის წარმმართველ“ სახელმწიფო ორგანოებს შორის.  

კანონსაწინააღმდეგო მოთხოვნები და ბარიერები გადამზიდველებისთვის

კანონპროექტი ასევე ითვალისწინებს, რომ საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის  განხორციელებას შეძლებს პირი, რომელზედაც ამ სექტორის მარეგულირებელი − კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისია − გასცემს ავტორიზაციას (მუხლი 25.1). ამასთანავე, გათვალისწინებულია საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მსურველი ნებისმიერი პირის/ოპერატორის საქმიანობაზე ბიუროკრატიული ბარიერის დაწესება, რის შედეგადაც ამ პირის/ოპერატორის საქმიანობაში სახელმწიფოს მხრიდან ეკონომიკურად დაუსაბუთებელი ჩარევა და აღნიშნული სფეროს ზედმეტი სახელმწიფო რეგულირება მოხდება. კერძოდ, კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისია საფოსტო კავშირის ოპერატორს საქმიანობის დაწყების შესაძლებლობას მაშინ მისცემს, თუ ამ ოპერატორს შესაბამისი მატერიალურ -ტექნიკური ბაზა ექნება და კვალიფიციური პერსონალი ეყოლება (მუხლი 25.2). შესაბამისად, ნორმა შეფასებით კატეგორიას ადგენს და არ შეიცავს დათქმას იმ კრიტერიუმების თაობაზე, რომლებიც სათანადო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის და სათანადო კვალიფიკაციის პერსონალის  არსებობის   დადგენის  შესაძლებლობას იძლევა, რის გამოც მითითებული ჩანაწერი ნორმის არამართებულად გამოყენების საშიშროებას ქმნის. აღნიშნული მოთხოვნების შემოღება ბაზრის ამ სეგმენტზე მოქმედი მცირე და საშუალო მეწარმეების საქმიანობაში სერიოზულ ფორმალურ/ბიუროკრატიულ ბარიერად შეიძლება იქცეს და მათი საქმიანობის მნიშვნელოვნად შეფერხების საფუძველი შეიძლება გახდეს. ვინაიდან, მათი შემოღებით სუბიექტური შეფასების რისკებიც შეიქმნება, რაც ასევე არ არის მიზანშეწონილი. აქვე შევნიშნავთ, რომ მსგავსი ბიუროკრატიული ბარიერი მცირე და საშუალო გადამზიდავების საქმიანობაზე საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2013 წლის 25 იანვრის №30 ბრძანებით იქნა შემოღებული, რამაც მათ სერიოზული პრობლემები შეუქმნა. აღნიშნული ბრძანება ქ. თბილისის საქალაქო და სააპელაციო სასამართლოებმა ბათილად ცნეს.

აუცილებელია ასევე იმ გარემოების გათვალისწინება, რომ საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მსურველ პირზე/ოპერატორზე ავტორიზაციის გაცემის პირობად ისეთი მოთხოვნის დაწესება, როგორიცაა „სათანადო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის და სათანადო კვალიფიკაციის პერსონალის არსებობა“, არ შეესაბამება საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილ თავად „ავტორიზაციის“ პროცედურის არსს, ვინაიდან ავტორიზაცია ავტომატურ რეჟიმში ვეღარ გადაწყდება და ადმინისტრაციული ორგანო შეაფასებს საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მსურველი პირის/ოპერატორის მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის და პერსონალის კვალიფიკაციის კანონით გათვალისწინებულ მოთხოვნებთან შესაბამისობას. აქედან გამომდინარე, ადმინისტრაციული ორგანო უფლებამოსილი ხდება, დააკმაყოფილოს ავტორიზაციის განაცხადი ან უარი თქვას მის დაკმაყოფილებაზე. ასეთ პირობებში, აღნიშნული მოთხოვნების შემოღებით საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მსურველი პირის/ოპერატორის საქმიანობაზე პრაქტიკულად არაპირდაპირ წესდება სალიცენზიო-სანებართვო რეჟიმი და არა ავტორიზაციის რეჟიმი, ვინაიდან იმისათვის, რომ პირმა/ოპერატორმა საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის განხორციელება შეძლოს, კომუნიკაციების მარეგულირებელმა ეროვნულმა კომისიამ მასზე ავტორიზაცია უნდა გასცეს, ხოლო ავტორიზაციის მისაღებად ეს პირი/ოპერატორი აღნიშნული კანონპროექტით დადგენილ კრიტერიუმებს უნდა აკმაყოფილებდეს (პირს/ოპერატორს უნდა „ჰქონდეს სათანადო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზა და ჰყავდეს სათანადო კვალიფიკაციის პერსონალი“). ამის შედეგად კანონპროექტით შემოთავაზებული რეგულაცია ეწინააღმდეგება „ლიცენზიებისა  და  ნებართვების  შესახებ“ საქართველოს კანონს, რომლის მე-4 მუხლის პირველი პუნქტი ადგენს დამატებითი ლიცენზიისა და ნებართვის შემოღების დაუშვებლობას; კერძოდ, ამ დებულების თანახმად, „ლიცენზირებადი საქმიანობის და სანებართვო ქმედების სფეროების ლიცენზიისა და ნებართვის სახეების ამომწურავ ჩამონათვალს განსაზღვრავს ეს კანონი. დაუშვებელია სხვა საკანონმდებლო ან კანონქვემდებარე აქტით ლიცენზიისა და ნებართვის შემოღება ამ კანონით გაუთვალისწინებელ საქმიანობასა და ქმედებაზე.“

ბაზრის მონოპოლიზაცია ,,საქართველოს ფოსტის’’ მიერ

კანონპროექტით გათვალისწინებულია, რომ მას შემდეგ, რაც კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისია საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მსურველი პირის ავტორიზაციას მოახდენს, სამინისტროს გადაწყვეტილებით მხოლოდ ერთ ავტორიზებულ პირს მიენიჭება საფოსტო კავშირის ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორის სტატუსი (მუხლი 38.2).  კანონპროექტი ასევე ითვალისწინებს (მუხლი 54.2), რომ სწორედ „საქართველოს ფოსტას“ უნდა მიენიჭოს ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორის სტატუსი. აღნიშნული სტატუსის მინიჭება 20 წლის ვადით ხდება (მუხლი 44.1), ამ პრაქტიკის მსგავსი ანალოგი კი საერთაშორისო პრაქტიკაში არ იძებნება.  აღნიშნული ვადის გასვლის შემდეგ სამინისტრო ან უგრძელებს ამ სტატუსს არსებულ ოპერატორს ან ახალ ოპერატორს შეარჩევს. ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორი უნივერსალურ საფოსტო  მომსახურებას და უნივერსალურ საფოსტო სარეზერვო მომსახურებას ერთპიროვნულად განახორციელებს (მუხლი 15.3). აღნიშნულ მომსახურებაში შედის როგორც 2 კილოგრამამდე წონის წერილების (პრიორიტეტული/არაპრიორიტეტული ან უბრალო/რეგისტრირებული წერილების), 7 კილოგრამამდე წონის სეკოგრამების,  20 კილოგრამამდე წონის ამანათების,  30 კილოგრამამდე წონის სპეციალური ,,M’’ ტომრების მიღება/გაგზავნა/გადაზიდვა/ჩაბარება, ასევე ე.წ. ,,სარეზერვო მომსახურების’’ ნაწილში – 100 გრამამდე წონის ადგილობრივი და საერთაშორისო წერილებისა და საფოსტო ბარათების და 30 კილოგრამამდე წონის საერთაშორისო ამანათების მიღება/დამუშავება/გაგზავნა/გადაზიდვა და ადრესატისათვის ჩაბარება, რომელიც სახმელეთო ან/და საზღვაო გზით საქართველოშია გამოგზავნილი ან/და საქართველოდან გასაგზავნი. შესაბამისად, ბაზრის ამ სეგმენტზე კონკურენციის არსებითად შემზღუდველი რეგულაციები წესდება და სხვა ოპერატორები მხოლოდ ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორის საშუალებით ან/და მისი „ქოლგის ქვეშ“ შეძლებენ თავიანთი მომსახურების მიწოდებას. საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების აღნიშნული წესი არაა შესაბამისობაში მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკასთან, რომლის მიხედვით საფოსტო კავშირის სფეროში ბაზრის სრული ლიბერალიზაცია, თავისუფალი კონკურენციის ხელშეწყობა (ევროკავშირის დირექტივა 2002/39/EC) და ,,საფოსტო სარეზერვო მომსახურების’’ არეალის გაუქმება (ევროკავშირის დირექტივა 2008/6/EC) ამ სფეროს წარმატებული რეფორმირების გზად არის მიჩნეული.

ამასთანავე, საყურადღებოა ის გარემოება, რომ ეროვნულ (დანიშნულ) ოპერატორს სხვა საქმიანობაც არ ეზღუდება (მუხლი 24.10) და გათვალისწინებულია მომსახურების სხვა სახეობების ნუსხის სამინისტროს აქტით დამტკიცება (მუხლი 22). ამდენად, კანონპროექტი შეიცავს რისკს, რომ განმეორდეს საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2013 წლის 25 იანვრის №30 ბრძანებით შემოღებული პრაქტიკა−სამინისტროს აქტით ეროვნულმა (დანიშნულმა) ოპერატორმა („საქართველოს ფოსტამ“) კვლავ განაგრძოს საქონლის გადაზიდვის მომსახურების (ე.წ. „კარგო“ გადაზიდვების) განხორციელება. ამიტომ მნიშვნელოვანია, რომ კანონპროექტი ითვალისწინებდეს საფოსტო გზავნილის ან/და ამანათის ზომისა და წონის კონკრეტულ მახასიათებლებს და შეესაბამებოდეს საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის საერთაშორისო პრაქტიკას.

კანონპროექტით შემოთავაზებული რეგულაციების წინააღმდეგობრივი ხასიათი

კანონპროექტით ასევე გათვალისწინებულია უნივერსალური საფოსტო კავშირით მომსახურების და უნივერსალური საფოსტო სარეზერვო მომსახურების ზედა ზღვრული ტარიფების კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის მიერ რეგულირება (მუხლი 28.2). ამის შედეგად ტარიფების რეგულირება გავრცელდება არა მხოლოდ 100 გრამამდე წონის ადგილობრივი და საერთაშორისო წერილებისა და საფოსტო ბარათების, არამედ 30 კილოგრამამდე წონის საერთაშორისო ამანათების მიღებაზე/გაგზავნაზე/გადაზიდვაზე/ჩაბარებაზე, აღნიშნულის ეკონომიკური მიზანშეწონილობა კი არ არის გამართლებული და თავისუფალი საბაზრო ეკონომიკის პრინციპების შესაბამისი.

კანონპროექტით გათვალისწინებულია საფოსტო კავშირით მომსახურების გამწევი ავტორიზებული პირების საქმიანობაზე რეგულირების საფასურის შემოღებაც; შესაბამისად, მისი 46-ე მუხლი ადგენს საფოსტო კავშირით მომსახურების გამწევი ავტორიზებული პირების მიერ გადასახდელი რეგულირების საფასურის ოდენობას, სტრუქტურასა და გადახდის წესს. რეგულირების საფასურის ამ კანონპროექტით განსაზღვრა კი ეწინააღმდეგება „რეგულირების საფასურის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილ წესს, რომლის მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად „რეგულირების საფასურის ოდენობა დგინდება შესაბამისი ეროვნული მარეგულირებელი ორგანოს ნორმატიული აქტით“.

რეკომენდაციები:

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ რეკომენდაციაა, რომ საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრომ,  ამ კანონპროექტის საქართველოს პარლამენტში წარდგენამდე, უზრუნველყოს:

  • „საფოსტო კავშირის შესახებ“ კანონპროექტით განსაზღვრული საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების ახალი წესის საქართველოს კანონმდებლობასა და მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკასთან შესაბამისობა;

  • საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების ადეკვატური სისტემის დანერგვით ბაზრის ამ სეგმენტის ლიბერალიზაცია და  დემონოპოლიზაცია;

  • უნივერსალური საფოსტო მომსახურების გამწევი ეროვნული(დანიშნული)  ოპერატორის (კანონპროექტის მიხედვით ,,საქართველოს ფოსტა’’) შერჩევის პროცესში გამჭვირვალობის დაცვა;

  • ეროვნული (დანიშნული)  ოპერატორისთვის განკუთვნილი ,,უნივერსალური საფოსტო სარეზერვო მომსახურების’’ არეალის არსებითად შემცირება მხოლოდ გარდამავალი პერიოდის შემოღებით და აღნიშნული სეგმენტის გარეთ თავისუფალი, სამართლიანი და კონკურენტული ბიზნესგარემოს არსებობის ხელშეწყობა; ე.წ. გარდამავალი პერიოდის დასრულების შემდომ კი ,,საფოსტო სარეზერვო მომსახურების’’ არეალის სრული გაუქმება და ბაზრის ღიაობის უზრუნველყოფა.  

Author: „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“