ENG

საქართველოს საინვესტიციო გარემოს გამოწვევები

05 თებერვალი, 2015

 

ბოლო პერიოდში პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ წრეებში აქტიური დისკუსია მიმდინარეობს ქვეყნის ეკონომიკის მდგომარეობის შესახებ. დისკუსიის ძირითადი საგანია ეროვნული ვალუტის დევალვაცია, ინფლაციური მოლოდინები, საინვესტიციო გარემოს მიმზიდველობა და სხვა. არასტაბილური ვალუტა ბიზნესის წარმოებისა და ქვეყნის კეთილდღეობის ზრდის სერიოზული შემაფერხებელი რომ არის, ეს საყოველთაოდ მიღებული აზრია. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, რომ ლარის კურსი დასტაბილურდეს და სავალუტო ბაზარზე სწრაფად დადგინდეს ახალი წონასწორობა. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გთავაზობთ მცირე ანალიზს, სავალუტო კურსის გარდა, ახალი ხელისუფლების მოსვლის შემდეგ სხვა რა საკითხები იყო მნიშვნელოვანი, რომელთაც დადებითი ან უარყოფითი გავლენა შეიძლება ჰქონოდა ქვეყნაში მიმზიდველი საინვესტიციო გარემოს ჩამოყალიბებაზე.

ნებისმიერი ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების ერთ-ერთი მთავარი საფუძველი ინვესტიციებია. ისეთი მცირე განვითარებადი ქვეყნისთვის კი, როგორიც საქართველოა, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოზიდვა, რადგანაც შიდა ინვესტიციები, როგორც წესი, დეფიციტურია.

2012 წელი პოლიტიკურად ძალზე დაძაბული და აქტიური წელი იყო, რაც გამოწვეული იყო 1 ოქტომბერს დანიშნული საპარლამენტო არჩევნებით. ამ ვითარებამ გავლენა ინვესტიციებზე და ეკონომიკურ აქტივობაზეც იქონია: 2012 წელს მეორე ნახევარში პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოცულობამ შეადგინა 432.7 მლნ აშშ დოლარი, რაც ამავე წლის პირველ ნახევართან შედარებით 46.2 მლნ აშშ დოლარით ნაკლები იყო.

2013 წელს პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები უმნიშვნელოდ გაიზარდა და 941.9 მლნ აშშ დოლარი შეადგინა, რაც წინა წლის მაჩვენებელს მხოლოდ 30.3 მლნ აშშ დოლარით აღემატება. 2014 წლის პირველი სამი კვარტლის წინასწარი მონაცემებით, საქართველოში განხორციელებული პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოცულობამ 923.3 მილიონი აშშ დოლარი შეადგინა, რაც 2013 წლის იგივე პერიოდის ანალოგიურ მაჩვენებლზე 29%-ით მეტია.

დღეს, 5 თებერვალს, მთავრობის სხდომაზე პრემიერმა ღარიბაშვილმა მთავრობის წევრებს მოუწოდა, არ შექმნან ხელოვნური ბარიერები ბიზნესისათვის. სამწუხაროდ, უკანასკნელი ორი წელი სწორედ ასეთი ხელოვნური ბარიერებითა და გაუმართლებელი რეგულაციებით იყო გამორჩეული, რომელებიც ინვესტორებისთვის უარყოფითი გზავნილის მატარებელი იყო.

1. არასტაბილური საკანანმდებლო გარემო და გადავადებული ცვლილებები

ახალი ხელისუფლების ერთ-ერთი დამახასიათბელი თვისება გახდა მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო ცვლილებების ამოქმედების ხშირი გადავადება, რაც ქვეყანაში სტაბილური და პროგნოზირებადი სამართლებრივი გარემოს ჩამოყალიბებას აფერხებს. ყველაზე მასშტაბური გადავადებები 2014 წლის ბოლოს მოხდა, როდესაც ათამდე მნიშვნელოვანი რეფორმის ამოქმედების ვადამ ერთი წლით გადაიწია,

2. ახალი საიმიგრაციო პოლიტიკა

ხელისუფლების კიდევ ერთი გაუმართლებელი და გახმაურებული გადაწყვეტილება იყო ახალი საიმიგრაციო წესების შემოღება. იუსტიციის სამინისტროს მომზადებული „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ ახალი კანონი 2014 წლის 1 სექტემბრიდან შევიდა ძალაში. ცვლილებებმა ამ სფეროს მარეგულირებელი ნორმები მნიშვნელოვნად გაამკაცრა. საქართველოს მთავრობამ ამ ცვლილებების აუცილებლობა, ძირითადად, ევროკავშირთან სავიზო რეჟიმის დიალოგის ფარგლებში არსებული ვალდებულებებით ახსნა. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ შეისწავლა ეს რეგულაციები და იმ ადამიანთა მოსაზრებები, რომელთაც უშუალოდ შეეხო ეს ცვლილებები.

ორგანიზაციის დასკვნით, ახალი კანონით გათვალისწინებული ზოგიერთი ცვლილება არაგონივრულად ართულებს უცხო ქვეყნის მოქალაქეთა მიერ საქართველოში შემოსვლისა და ცხოვრების უფლების მოპოვების პროცედურებს, გაუმართლებელ პრობლემებს უქმნის საქართველოში სასწავლებლად ჩამოსულ სტუდენტებს, ინვესტორებს და ოჯახის გაერთიანების მიზნით საქართველოში ცხოვრების მსურველთ. განსაკუთრებით პრობლემურია შემდეგი საკითხები:

  • უვიზოდ შემოსვლის უფლების მქონე ქვეყნების დაუსაბუთებელი შემცირება;
  • საქართველოს საზღვარზე ვიზის აღების ხოლო ქვეყნის ტერიტორიაზე ვიზის გაგრძელების გაუქმება;
  • საზღვარგარეთ დიპლომატიური წარმომადგენლობების სიმცირე;
  • სავიზო განაცხადის ონლაინ შევსების შეუძლებლობა;
  • ბინადრობის უფლებისა და ვიზის გაცემის არაგონივრული ვადები;
  • ბინადრობის ნებართვაზე უარის თქმის საფუძვლები;
  • 18.1 მუხლის „ა“ ქვეპუნქტის (საფრთხე ეროვნული უსაფრთხოებისთვის) ხშირი და დაუსაბუთებელი გამოყენება;
  • ბინადრობის ნებართვაზე უარის გასაჩივრების არაეფექტური მექანიზმები.

კანონის მიღების შემდეგ არაერთმა ორგანიზაციამ და კერძო პირმა გააპროტესტა ახალი რეგულაციები, რასაც პრემიერმინისტრი ღარიბაშვილიც გამოეხმაურა. მან ბოდიში მოუხადა ყველა იმ უცხოელს, ვისაც პრობლემები შეექმნათ შეცვლილი საიმიგრაციო წესების გამო და პრობლემის მოგვარებას დაპირდა. დეკემბერში პარლამენტმა მართლაც მიიღო ცვლილებები, თუმცა ისინი პრობლემის მხოლოდ ნაწილობრივ მოგვარებას ითვალისწინებს და პრობლემური რჩება ისეთი საკითხები, როგორიცაა: ვიზის განაცხადის ელექტრონულად შევსების და მისი საზღვარზე მიღების შეუძლებლობა; ბინადრობის უფლების გაცემაზე დაუსაბუთებელი, ბუნდოვანი და არათანმიმდევრული გადაწყვეტილებების დიდი რაოდენობა, მათ შორის 18.1 მუხლის გაუმართლებლად ფართო გამოყენება.

ამ დრომდე, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ უკვე რამდენიმე ინვესტორმა მიმართა, რომელთაც პირდაპირ შეეხო ახალი კანონის აღსრულების წინააღმდეგობრივი შედეგები და უარი ეთქვათ დროებითი ბინადრობის მიღებაზე, მაშინ როდესაც რიგ შემთხვევაში მათ ოჯახის წევრებს და მათ კომპანიებში დასაქმებულ თანამშრომლებს მიეცათ საშუალება მოეპოვებინათ ბინადრობის ნებართვა.

3. შრომის კოდექსის რეფორმირების გაჭიანურებული პროცესი

2012 წლის ბოლოდან დაიწყო საუბარი შრომის კანონმდებლობის რეფორმაზე, თუმცა არ იყო ცნობილი კონკრეტულად რა ტიპის და მასშტაბის ცვლილებები იგეგმებოდა. შრომის კოდექსში პირველი ცვლილებების ინიცირება 22 ნოემბერს მოხდა, მისი ავტორი პარლამენტის ჯანმრთელობის დაცვისა და სოციალურ საკითხთა კომიტეტი იყო. პროექტი რამდენიმე მნიშვნელოვან სიახლეს გულისხმობდა, რომელიც პარლამენტმა პირველი მოსმენით 28 დეკემბერს მიიღო, თუმცა ამის შემდეგ კანონის შემდგომი განხილვა შეჩერდა და ერთი წლის გასვლის შემდეგ, 2013 წლის 11 დეკემბერს, პარლამენტმა მეორე მოსმენით განიხილა და მხარი აღარ დაუჭირა.

ზემოაღნიშნული კანონპროექტის განხილვის შეჩერებისა და შემდგომ ჩაგდების მიზეზი იყო იუსტიციის სამინისტროს შექმნილი შრომის კოდექსის ცვლილებების ახალი კანონპროექტი რომლის ინიცირებაც პარლამენტში მთავრობის მიერ 2013 წლის 11 მარტს მოხდა. ინიცირებამდე ქვეყნდებოდა სამუშაო ვერსიები, მიმდინარეობდა პროექტის საკმაოდ მასშტაბური განხილვები, რაც უდავოდ მისასალმებელი ფაქტია, თუმცა დაინტერესებული მხარეებისათვის ხშირად აჩენდა გაურკვევლობის შეგრძნებას, რადგან რთული იყო განჭვრეტა თუ როგორ სახეს მიღებდა კანონი საბოლოოდ. კანონპროექტმა პარლამენტში განხილვების შედეგადაც განიცადა მნიშვნელოვანი ცვლილებები და საბოლოოდ, ინიცირებიდან 4 თვის შემდეგ, 12 ივნისს ცვლილებები მესამე მოსმენით იქნა მიღებული.

აღსანიშნავია, რომ ზემოაღნიშნული მასშტაბური ცვლილებების დამტკიცების შემდეგ იუსტიციის მინისტრმა განაცხადა, რომ მისი უწყება აპირებდა შრომის კანონმდებლობაში ცვლილებების ახალი პაკეტის ინიცირებას, რომელიც ქალთა უფლებებს შეეხება. თუმცა კონკრეტულად არ არის ცნობილი რა ტიპის და მასშტაბის ცვლილებები განხორციელდება, რაც დამსაქმებლებისთვის კვლავ აჩენს ბუნდოვან მოლოდინს.

4. უცხოელებისათვის მიწის მიყიდვის აკრძალვა

2013 წელს პარლამენტმა მიიღო გაუმართლებელი და არაკონსტიტუციური გადაწყვეტილება, დაეწესებინა დროებითი მორატორიუმი უცხოელების მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შეძენაზე. მორატორიუმს 2014 წლის ბოლომდე უნდა ემოქმედა. ამ ცვლილების მთავარ მიზეზად, საქართველოს პარლამენტის წევრები ასახელებდნენ მიწის კადასტრის სისტემის მოგვარების აუცილებლობას, თუმცა კანონპროექტის ამოქმედებიდან თვეების განმავლობაში ერთიანი რეგისტრაციის სისტემის მოსაგვარებლად არავითარი ნაბიჯი არ გადადგმულა. კანონპროექტის განმარტებით ბარათში ასევე ვკითხულობთ, რომ „დღესდღეობით არსებობს მიწის არაგონივრული პრივატიზაციის რეალური საფრთხე“. აღსანიშნავია, რომ ინიციატორებმა არც იმ უცხოელთა რაოდენობა შეისწავლეს, რომლებმაც საქართველოში სასოფლო-სამეურნეო მიწა შეიძინეს, და არც ის, თუ რა ოდენობის მიწის ფართობს ფლობდნენ ისინი. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ ესაუბრა ექსპერტებს და გამოითხოვა საჯარო ინფორმაცია უცხოელების საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო მიწების წილის შესახებ და დაადგინა, რომ ეს წილი არ აღემატება 0.7%-ს (დაახლოებით 18,500 ჰექტარი).

საკითხის გამოკვლევისას ორგანიზაციაის წარმომადგენლები ესაუბრნენ რამდენიმე მსხვილ უცხოელ ინვესტორს, რომლებიც საქართველოში წარმატებულ ბიზნესს საქმიანობას რამდენიმე წელია, რაც ეწევიან, იხდიან გადასახადებს და საქართველოს მოქალაქეებს ასაქმებენ. ისინი აცხადებდნენ, რომ ახალი რეგულაცია მათ მნიშვნელოვანწილად უზღუდავდა ბიზნესის გაფართოების შესაძლებლობას და მეტი ინვესტიციების განხორციელებას.

2014 წლის ივნისში საკონსტიტუციო სასამართლომ დააკმაყოფილა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ სარჩელი და არაკონსტიტუციურად სცნო უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწების შეძენაზე გამოცხადებული მორატორიუმი, რადგან ის ეწინააღმდეგებოდა საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლს, რომლის მიხედვითაც საკუთრების და მემკვიდრეობის უფლება აღიარებული და ხელშეუვალია, ასევე, დაუშვებელია საკუთრების, მისი შეძენის, გასხვისების ან მემკვიდრეობით მიღების საყოველთაო უფლების გაუქმება.

მიუხედავად საკონსტიტუციო სასამართლოს ამ გადაწყვეტილებისა, უცხოელებს დღესაც ექმნებათ პრობლემა მიწის დარეგისტრირებასთან დაკავშირებით. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ კვლავ მიმართავენ უცხოელი ინვესტორებმა, რომელთაც აუქციონზე შეიძინეს სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა, თუმცა საჯარო რეესტრი რამდენიმე თვის განმავლობაში არ ურეგისტრირებს განაცხადში ხარვეზის დადგენის მოტივით. ვინაიდან ეს პრობლემები საკმაოდ ხშირია, არსებული ვითარება იძლევა ეჭვის საფუძველს, რომ საჯარო რეესტრი აფერხებს უცხოელთათვის მიწის რეგისტრაციის პროცესს.

5. საფოსტო მომსახურების ახალი რეგულაციები

ახალმა სახელმწიფო რეგულაციებმა უარყოფითი გავლენა მოახდინა საფოსტო მომსახურების ბაზარზეც, რომელიც შეზღუდვების დაწესებამდე მნიშვნელოვნად იზრდებობა. ამ ბაზარზე ლეგალური ბარიერები პირველად შემოღებულ იქნა საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2013 წლის 25 იანვრის №30 ბრძანებით. ამ ბრძანების საფუძველზე საქართველოს საბაჟო ტერიტორიაზე საქონლის შემოტანა-გატანასთან და დეკლარირებასთან დაკავშირებულ პროცედურებში არსებითი ცვლილებები განხორციელდა, რამაც საქონლის გადაზიდვის საქმიანობით დაკავებულ მეწარმეებს სერიოზული პრობლემები შეუქმნა.

მეწარმეებმა ეჭვი გამოთქვეს, რომ აღნიშნული რეგულაციები მათი ბაზრიდან განზრახ განდევნას და ერთი კონკრეტული გადამზიდველის მონოპოლიურ მდგომარეობაში ჩაყენებას ისახავს მიზნად. ამ კომპანიაში ისინი გულისხმობდნენ „საქართველოს ფოსტას“, რომლის 100%-იანი წილი სახელმწიფოს მფლობელობაშია.

ადგილობრივმა გადამზიდველებმა თავიანთი უფლებების დასაცავად და ფინანსთა მინისტრის ბრძანების ბათილად ცნობის მოთხოვნით მიმართეს სასამართლოს. გადამზიდველების ინტერესებს სასამართლო დავის პროცესში „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველო“ იცავდა. გადამზიდველებმა აღნიშნული საქმე მოიგეს სამივე ინსტანციის სასამართლოში.

მინისტრის აღნიშნული ბრძანების მიღებას სხვა სახელმწიფო რეგულაციებიც მოყვა, რომელთა გარკვეული დებულებები ასევე ზღუდავს საფოსტო ბაზარზე კონკურენციას.

6. შრომითი მიგრაციის ახალი რეგულაციები

ზემოთ ჩამოთვლილი უკვე მიღებული კანონების გარდა, მომავალში დაგეგმილმა ახალმა ცვლილებებმაც შეიძლება უარყოფითი გავლენა მოახდინოს საინვესტიციო გარემოზე. უფრო კონკრეტულად, საქართველოს პარლამენტში დაიწყო მთავრობის მიერ ინიცირებული „შრომითი მიგრაციის შესახებ“ კანონპროექტის განხილვა. კანონპროექტის მიზანია საქართველოში შეიქმნას შრომითი მიგრაციის მარეგულირებელი ეფექტური საშუალებები, რომლებიც ხელს შეუწყობს ქვეყანაში ლეგალური შრომითი მიგრაციის განვითარებას. თუმცა, კანონპროექტი შეიცავს დებულებებს, რომელიც, მიღების შემთხვევაში უფრო გააუარესებს საინვესტიციო გარემოს.

კანონპროექტის თანახმად, ადგილობრივი დამსაქმებელი, რომელსაც სურს შრომითი ხელშეკრულება გააფორმოს საქართველოში მუდმივი ბინადრობის ნებართვის არმქონე უცხოელთან, ვალდებული იქნება, მოთხოვნის რეგისტრაცია მოახდინოს საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს სისტემაში შემავალ ადმინისტრაციულ ორგანოში და წარუდგინოს მას ინფორმაცია არსებული ვაკანსიების შესახებ. ამის შემდეგ ადმინისტრაციული ორგანო მოთხოვნის შესაფერისი კადრების მოძიებას ახდენს არსებული სამუშაოს მაძიებელთა ბაზიდან და ადგილობრივი დამსაქმებლისათვის შეთავაზებას.

ადმინისტრაციული ორგანო ადგილობრივ დამსაქმებელს შესაბამის კადრებს მოთხოვნის წარდგენიდან შვიდ სამუშაო დღეში შეთავაზებს. იმ შემთხვევაში, თუ ადმინისტრაციული ორგანო შვიდ სამუშაო დღეში ვერ მოიძიებს წარმოდგენილი მოთხოვნის შესაბამის კადრს ან/და ადგილობრივი დამსაქმებლის მიერ წარმოდგენილი იქნება შეთავაზებულ კადრზე წერილობითი, დასაბუთებული უარი, ამ ვადის ამოწურვის შემდეგ, ადგილობრივი დამსაქმებლის მოთხოვნა რეგისტრირებულად ითვლება.

ამგვარი მოწესრიგება რამდენიმე საფრთხეს შეიცავს:

  • ეს წარმოადგენს დამატებით რეგულატორულ ტვირთს ბიზნესსზე, რომელიც ართულებს და ახანგრძლივებს ვაკანსიის შევსებას;
  • გააუარესებს საქართველოს საქართველოს საერთაშორისო რეიტინგებს ბიზნესის კეთების სიიოლის კუთხით (მაგალითად, მსოფლიო ბანკის ბიზნესის კეთების სარეიტინგო კვლევის მეთოდოლოგია დასაქმების რეგულატორული ბარიერებისაგან თავისუფლებას ერთ-ერთ მნიშვნელოვან კომპონენტად მიიჩნევს);
  • ზრდის სახელმწიფო ხარჯებს და ბიუროკრატიულ აპარატს;
  • უხეშად ერევა კერძო სექტორის საკადრო საკითხებში, რაც ბიზნესის კეთების თავისუფლების მნიშვნელოვანი შეზღუდვაა.

რეკომენდაციები

  • სტაბილური და პროგნოზირებადი საკანონმდებლო პროცესი საინვესტიციო გარემოსთვის მნიშვნელოვანია, შესაბამისად, ყველა რეფორმის შესახებ, რასაც ხელისუფლება დაგეგმავს ინფორმირებული და ჩართული უნდა იყოს ყველა ის მხარე, ვისაც ცვლილებები შეეხება;
  • სასურველია, ბიზნესგარემოსთვის მნიშვნელოვანი კონკრეტული საკითხების რეფორმირების პროცესი ძალიან ხარგრძლივი არ იყოს, რათა სამიზნე ჯგუფებმა ადვილად დაძლიონ გარდამავალი პერიოდის და დროულად მოახდინონ ახალ რეალობასთან ადაპტაცია;
  • ხელისუფლებამ მაქსიმალურად უნდა შეიკავოს თავი ისეთი კანონების მიღებისგან, რომლებიც ადგილობრივ და უცხოელ ინვესტორებს გაუმართლებელ შეზღუდვებს უწესებს და მათ განვითარებას აფერხებს;
  • ხელისუფლებამ თავი უნდა შეიკავოს ისეთი რეგულაციების მიღებისგან, რომლებიც კონკრეტულ ბაზრებზე ზღუდავს კონკურენციას და უპირატეს მდგომარეობაში აყენებს ცალკეულ კომპანიებს.

 

Author: „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“