ENG

რეკომენდაციები კონკურენციის სფეროში ახალ პარლამენტს

22 იანვარი, 2013

ზოგადი ინფორმაცია

საქართველოში კონკურენციის მარეგულირებელი კანონმდებლობა 2005 წელს გაუქმდა. შესაბამისად, კონკურენციის წესებისა და პრინციპების დაცვაზე ქმედითი ზედამხედველობა აღარ ხორციელდებოდა. კონკურენციის პოლიტიკის არსებობისთვის აუცილებელი საბაზისო რეგულაციები მხოლოდ 2012 წლის 8 მაისს აღდგა, როდესაც საქართველოს პარლამენტმა მიიღო კანონი ,,თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“ („კონკურენციის კანონი“). 2012 წელსვე, საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულებით დაფუძნდა კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო („სააგენტო“), თუმცა დღემდე მას არც ერთი საქმის ინიციირება ან მოკვლევა არ განუხორციელებია.

საქართველოში კონკურენციის მარეგულირებელი კანონმდებლობის არსებობა სავალდებულო ნაბიჯია ევროკავშირთან ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი ვაჭრობის შესახებ შეთანხმებაზე (DCFTA) მოლაპარაკებების წარმატებით დასასრულებლად (იხ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ ანგარიშის ,,კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ პირველი თავის 2.2 და 2.3 ნაწილები).

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ მიაჩნია, რომ კონკურენტული გარემოს ეფექტიანი სახელმწიფო ზედამხედველობისათვის და ბაზარზე თავისუფალი და სამართლიანი კონკურენციის ხელშემწყობი სათანადო პირობების შესაქმნელად სახელმწიფო პოლიტიკა შემდგომ რეფორმირებას საჭიროებს. ასევე, საწვავისა და სურსათის ბაზრებზე  „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ მიერ ჩატარებული კვლევის შედეგად გამოვლენილი ტენდენციები არსებით გავლენას ახდენს სექტორის კონკურენციის დინამიკაზე და შეიძლება მიუთითებდეს შესაბამისი კომპანიების ანტიკონკურენტულ ქმედებებზე. ეს უარყოფითად აისახება როგორც მომხმარებელზე, ისე ქვეყნის მთელ ეკონომიკაზე და კონკურენციის წესებისა და პრინციპების დაცვაზე ქმედითი სახელმწიფო ზედამხედველობის განხორციელების საჭიროებაზე მიუთითებს (იხ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ ანგარიშის „კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ მე-2 და მე-3 თავები).

ამ სარეკომენდაციო დოკუმენტში წარმოდგენილია საქართველოში არსებული კონკურენციის ინსტიტუციური ჩარჩოს შეფასება და კონკრეტული რეკომენდაციები, რომელთა ასახვა მოქმედ კანონმდებლობაში ხელს შეუწყობს საქართველოში ეფექტიანი კონკურენციის პოლიტიკის დანერგვას.

 

პრობლემები და რეკომენდაციები

1. დამოუკიდებლობის ნაკლებობა: კონკურენციის კანონი მთავრობას სააგენტოსთან მიმართებით დიდ უფლებამოსილებას ანიჭებს, კერძოდ:

ა)მთავრობა ამტკიცებს სააგენტოს საქმიანობის პრიორიტეტულ მიმართულებებს (იხ. კანონის მე-19 მუხლის 1-ლი პუნქტი);

ბ) სააგენტო განიხილავს  საჩივარს მხოლოდ მთავრობის მიერ დამტკიცებული სააგენტოს საქმიანობის პრიორიტეტული მიმართულებების შესაბამისად და არ განიხილავს იმ საჩივრებს, რომლებიც ეხება არაპრიორიტეტულ სექტორებს (იხ. კანონის მე-19 მუხლის მე-2 პუნქტი);

გ) მთავრობა უფლებამოსილია განსაზღვროს კონკურენციის შემზღუდველი ხელშეკრულების აკრძალვიდან გამონაკლისები (იხ. კანონის მე-¬9 მუხლის მე-3 პუნქტი);

დ) სააგენტოს თავმჯდომარეს არ აქვს უფლება, გამოსცეს დამოუკიდებელი ნორმატიული აქტი (ბრძანება) კონკურენციის ნაწილში, რაც სააგენტოს დამოუკიდებლობას კიდევ უფრო ამცირებს (იხ. კანონის მე-4 მუხლი);

ე) სააგენტოს მოკვლევის დაწყება მხოლოდ ეკონომიკური აგენტის მიერ წარდგენილი განცხადების/საჩივრის საფუძველზე შეუძლია (იხ. კანონის მე¬-18 მუხლი).

რეკომენდაცია: მიზანშეწონილია, აღნიშნულ დებულებებში სააგენტოს დამოუკიდებლობის გაზრდის კუთხით ცვლილებები განხორციელდეს. კერძოდ, სააგენტოს უნდა ჰქონდეს უფლებამოსილება, დამოუკიდებლად დაიწყოს ბაზრის ნებისმიერი სეგმენტის მოკვლევა იმ შემთხვევაში, თუ არსებობს ამ სეგმენტზე კონკურენციის შეზღუდვის სათანადო ნიშნები და შექმნილი მდგომარეობა კონკურენციის მარეგულირებელი ორგანოს ჩარევას საჭიროებს.

2. ზედმეტად მაღალი ზღვარი კონკურენციის უმნიშვნელოდ შემზღუდავი ხელშეკრულებების დასადგენად: საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი კონკურენციის უმნიშვნელოდ შემზღუდავი ხელშეკრულებების განმსაზღვრელი ზღვრები არ შეესაბამება ევროკავშირის კანონმდებლობას  და ეკონომიკურ აგენტებს შორის დადებული ხელშეკრულებების მნიშვნელოვან ნაწილს კონკურენციის რეგულირების მიღმა ტოვებს. 

რეკომენდაცია: კონკურენციის უმნიშვნელოდ შემზღუდავი ხელშეკრულებების განმსაზღვრელი ზღვრები, ევროკავშირის კანონმდებლობის შესაბამისად, უნდა დაიწიოს 25-დან 10 პროცენტამდე ჰორიზონტალური ხელშეკრულებების შემთხვევაში, 40-დან 15 პროცენტამდე ვერტიკალური ხელშეკრულებების შემთხვევაში და 40-დან 10 პროცენტამდე ისეთი ხელშეკრულებების შემთხვევაში, რომელთა ჰორიზონტალურ ან ვერტიკალურ ხელშეკრულებად კლასიფიკაცია რთულია (შედარებისათვის იხ. კონკურენციის კანონის მე-8 მუხლი და ევროკავშირის კომისიის დადგენილება 2001/C 368/07). 

3. კონკურენციის გამორიცხვა: კონკურენციის კანონის მე-9 მუხლით დადგენილი გამონაკლისები არ ითვალისწინებს ევროკავშირის სადამფუძნებლო ხელშეკრულების 101-ე მუხლის მე-3 პუნქტში მოცემულ დამატებით პირობას იმის შესახებ, რომ კონკურენციის მარეგულირებელი კანონმდებლობით დადგენილმა გამონაკლისებმა არ უნდა შექმნას სათანადო პროდუქციის მნიშვნელოვანი ნაწილის მიმართ კონკურენციის საერთოდ გამორიცხვის შესაძლებლობა. 

რეკომენდაცია: შესაბამისი ბაზრის მნიშვნელოვანი ნაწილის მიმართ კონკურენციის მთლიანად გამორიცხვის თავიდან ასაცილებლად, ეს მნიშვნელოვანი გარემოება ასახული უნდა იქნეს კონკურენციის კანონში.

4. ანტიკონკურენტული ქმედების პრევენცია: კონკურენციის კანონმდებლობის დარღვევისათვის გათვალისწინებული ჯარიმები შეზღუდულია კომპანიის მიერ მიღებული წინა ფინანსური წლის მოგების მაქსიმუმ 10 პროცენტით, ხოლო თუ კომპანიას წინა ფინანსურ წელს მოგება არ მიუღია, − წინა ფინანსური წლის განმავლობაში არსებული ბრუნვის მაქსიმუმ 2 პროცენტით (იხ. კონკურენციის კანონის 33-ე მუხლი). შესაბამისად, შესაძლებელია რომ კომპანიას, რომელსაც წინა ფინანსურ წელს მცირე მოგება ჰქონდა დეკლარირებული ნაკლები ჯარიმის გადახდა მოუხდეს იმ კომპანიასთან შედარებით, რომელსაც მოგება არ მიუღია. ასეთ შემთხვევებში, კომპანიისთვის შესაძლოა ეკონომიკურად უფრო მოგებიანი იყოს ანტიკონკურენტული ქმედების გაგრძელება სარგებლის მიღების და შეზღუდული ჯარიმის დაკისრების რისკით. 

რეკომენდაცია:  ანტიკონკურენტული ქმედების პრევენციის მიზნით, კანონით გათვალისწინებული ჯარიმის დაწესების კრიტერიუმები მოითხოვს დაზუსტებას. კერძოდ, მიზანშეწონილია, რომ  ბაზარზე კომპანიის მიერ ანტიკონკურენტული ქცევის შემთხვევაში, ჯარიმის განსაზღვრა მოხდეს მხოლოდ წინა ფინანსური წლის განმავლობაში კომპანიის ბრუნვის მიხედვით.

5. ფასწარმოქმნა: სააგენტოს უფლებამოსილება საგრძნობლადაა შეზღუდული იმის გამო, რომ მას არ შეუძლია შეაფასოს ეკონომიკური აგენტის ფასწარმოქმნის კომპონენტები (იხ. კონკურენციის კანონის 1-ლი მუხლის მე-5 პუნქტი). 

რეკომენდაცია:  სააგენტო უნდა იყოს უფლებამოსილი გაანალიზოს ფასწარმოქმნა, რაც ფასის დაწესების კომპონენტებისა და ხარჯების შეფასებას მოიცავს და კომპანიის ანტიკონკურენტული ქცევის შეფასების არსებითი ნაწილია.

6. თანამშრომლობის პროგრამა: ეს პროგრამა (Leniency Program) ბაზარზე ეკონომიკური აგენტების ანტიკონკურენტული ქცევის წინააღმდეგ ბრძოლის ერთ-ერთი ძირითადი ინსტრუმენტია ამერიკასა და ევროპაში. თანამშრომლობის პროგრამის საშუალებით, სააგენტო იღებს მოკვლევის მიზნებისთვის საჭირო ინფორმაციას ეკონომიკური აგენტების ანტიკონკურენტული ქმედებების შესახებ. 

რეკომენდაცია: მიზანშეწონილია, საქართველოს კანონმდებლობა ითვალისწინებდეს აღნიშნული ინსტრუმენტის არსებობას (იხ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ ანგარიშის ,,კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ პირველი თავის 2.3 ნაწილი).

7. კონფლიქტური ფუნქციები: დღეისთვის სააგენტოს აქვს შემდეგი ფუნქციები:

ა) კონკურენციის მარეგულირებელი კანონმდებლობის იმპლემენტაცია;

ბ) სახელმწიფო შესყიდვების კოორდინაცია;

გ) სახელმწიფო შესყიდვების მონიტორინგი.

რეკომენდაცია: ეს სამი ფუნქცია თავისი არსით ერთმანეთისგან განსხვავებულია, რის გამოც მათმა გაერთიანებამ და ერთი სააგენტოსთვის დაკისრებამ შესაძლოა კონკურენციის პოლიტიკის ეფექტიანად აღსრულებისა და სახელმწიფო შესყიდვების ეფექტიანი ზედამხედველობის მხრივ პრობლემები შექმნას (იხ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ ანგარიშის ,,კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ პირველი თავის 2.3 ნაწილი).

8. ფუნქციების გადაფარვა: კონკურენციის პოლიტიკასა და ბაზრის რეგულირებას შორის არსებითი განსხვავებაა. კერძოდ: კონკურენციის ორგანოს ფუნქციები ძირითადად კომპანიის სამეწარმეო საქმიანობის კანონიერების შემოწმებით შემოიფარგლება (Ex-post რეაგირება). ხოლო, სექტორულ მარეგულირებელს აქვს უფრო ფართო უფლებამოსილებები, როგორიცაა, მაგალითად, კომპანიის სატარიფო ან საინვესტიციო გადაწყვეტილების კონტროლი (Ex-ante რეაგირება). 

რეკომენდაცია: კონკურენციის კანონმა მკაფიოდ უნდა გამიჯნოს სააგენტოს და ორი დამოუკიდებელი სექტორული მარეგულირებლის − საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის და საქართველოს ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის − ფუნქციები (იხ. კონკურენციის კანონის 31-ე და 34-ე მუხლები და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ ანგარიშის ,,კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ პირველი თავის 2.3 ნაწილი).

9. დროული მოკვლევის წარმოება: კონკურენციის კანონის 25-ე მუხლი ადგენს, რომ სააგენტომ მოკვლევა უნდა დაასრულოს და გადაწყვეტილება უნდა მიიღოს საქმის მოკვლევის დაწყებიდან არა უმეტეს 6 თვის ვადაში. საქართველოს პარლამენტში კანონპროექტის მე-3 მოსმენით განხილვისას ამ მუხლში პროცედურული წესების დარღვევით იქნა შეტანილი ცვლილება, რომლითაც სააგენტოს დამატებით მიენიჭა მოკვლევის ვადის 15 თვემდე გაგრძელების უფლებამოსილება. 

რეკომენდაცია: სააგენტოს საქმიანობის ეფექტიანობისა და ბაზარზე სამართლიანი კონკურენციის უზრუნველყოფისათვის მნიშვნელოვანია სააგენტოს მიერ გადაწყვეტილების დროულად მიღება (იხ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ ანგარიშის ,,კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ პირველი თავის 2.3 ნაწილი).

10. გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება: საქართველოს პარლამენტისა და სამოქალაქო საზოგადოების მიერ სააგენტოს საქმიანობის მონიტორინგის განსახორციელებლად მნიშვნელოვანია, რომ სააგენტომ უზრუნველყოს თავისი საქმიანობის გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება.

11. კანონმდებლობის კონსტიტუციასთან შესაბამისობა: კონკურენციის კანონი (23-¬ე მუხლი) ითვალისწინებს სააგენტოში განცხადების ან საჩივრის წარდგენის შემთხვევაში განმცხადებლის ან მომჩივნის მიერ სააგენტოს მომსახურების საფასურის გადახდას, რომელიც საქართველოს მთავრობის დადგენილებით განისაზღვრება. ეს დებულება ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 94-ე მუხლის მე-2 პუნქტს, რომლის თანახმად, „გადასახადებისა და მოსაკრებლების სტრუქტურას, შემოღების წესს ადგენს მხოლოდ კანონი“. ამ ნორმასთან დაკავშირებით მნიშვნელოვანია საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2003 წლის 10 იანვრის №2/1/187-188 გადაწყვეტილება, რომლის შესაბამისად კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით დადგენილი საფასური არაკონსტიტუციურად იქნა ცნობილი (იხ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველოს“ ანგარიშის ,,კონკურენციის პოლიტიკა საქართველოში“ პირველი თავის 2.3 ნაწილი).

რეკომენდაცია: სააგენტოს მომსახურების საფასური დადგინდეს კანონით.

12. მეორეული კანონმდებლობის საჭიროება: კონკურენციის კანონის ეფექტიანი ამოქმედების მიზნით მნიშვნელოვანია შესაბამისი კანონქვემდებარე  აქტების (საქმის მოკვლევის წესი და პროცედურა, მოკვლევის მეთოდოლოგია და სხვა) დროულად შემუშავება და მიღება.

Author: ნათია კუტივაძე და ევა ანდერსონი