2025 წლის სექტემბერში, ირაკლი კობახიძემ განაცხადა, რომ მთავრობამ მიიღო პრინციპული გადაწყვეტილება და „პრაქტიკულად სრულად თქვა უარი“ უძრავი ქონების პირდაპირი მიყიდვის პრაქტიკაზე, რათა აღმოიფხვრას კორუფციის რისკები. როგორც მოგვიანებით გაირკვა, საუბარი არა უარის თქმაზე, არამედ წინაპირობების დაწესებაზე იყო. ამ მიზნით მთავრობამ მიიღო დადგენილება „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული უძრავი ნივთის გაცვლისა და პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების წინაპირობების დამტკიცების შესახებ“, რომელიც 2026 წლის 12 იანვარს ამოქმედდა.

მიუხედავად კობახიძის საჯარო რიტორიკისა, რომ ახალი წინაპირობები კორუფციის პრევენციას ემსახურება, დადგენილების ანალიზი ცხადყოფს, რომ ახალი წესები ვერ პასუხობს დასახულ მიზანს. მეტიც, დადგენილებამ შესაძლოა შექმნას ლეგალური ჩარჩო, რომელიც მსხვილ ბიზნესსა და მთავრობას შორის დახურულ კარს მიღმა მიმდინარე კორუფციული რისკების შემცველ ურთიერთობებს დააკანონებს და გაზრდის ელიტური კორუფციის რისკებს.

კონტექსტი: პირდაპირი პრივატიზაციის მანკიერი პრაქტიკა და პოლიტიკური კორუფცია

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ მიერ ჩატარებული არაერთი კვლევა ადასტურებს, რომ პირდაპირი პრივატიზაციის პროცესი მნიშვნელოვან კორუფციულ რისკებს შეიცავდა. დაფიქსირდა არაერთი საეჭვო ტრანზაქცია, რომელიც მაღალი ალბათობით საჯარო ინტერესების ხარჯზე განხორციელდა, მათ შორისაა მმართველი პარტიის შემომწირველების სასარგებლოდ ქონების პრივატიზაციის არაერთი შემთხვევა. ამ პრაქტიკის მასშტაბებს კარგად ასახავს შემდეგი ტენდენციები:

• სიმბოლური ფასი (1 ლარი): 2013-2020 წლებში გაფორმებული პირდაპირი პრივატიზაციის 429 ხელშეკრულებიდან 43% სიმბოლურ ფასად, 1 ლარად გაფორმდა.
• კავშირი პოლიტიკურ შემოწირულობებთან: 2013-2020 წლებში ქონების მიმღებმა 212-მა კომპანიასთან დაკავშირებულმა 217-მა ფიზიკურმა პირმა მმართველ პარტიას ჯამში 19.6 მილიონი ლარი შესწირა  — ამ პერიოდში პარტიის ჯამური შემოწირულობის (93 მილიონი ლარი) დაახლოებით 21%.
• სახელმწიფო ქონების გასხვისების გასაიდუმლოება: 2020-2024 წლებში პირდაპირი პრივატიზაციის პროცესის გაუმჭვირვალობას სისტემურ ხასიათი ჰქონდა. მთავრობა 2020 წლის ბოლოდან არ აქვეყნებდა სახელმწიფო ქონების გასხვისების შესახებ გამოცემულ განკარგულებებს, რაც ეწინააღმდეგება კანონის მოთხოვნას გამოცემული განკარგულების 3 დღეში გამოქვეყნების ვალდებულების შესახებ. მხოლოდ 2023 წელს მთავრობამ სულ მცირე 531 განკარგულების პროექტი განიხილა, რომლებიც დღემდე არ არის გასაჯაროებული. ამ განკარგულებათა დაახლოებით 23% სახელმწიფო ქონების კერძო პირებისთვის გადაცემას ან პირობების შეცვლას ეხებოდა. ამავდროულად, მთავრობის ადმინისტრაციამ საჯარო ინფორმაციის არცერთი მოთხოვნა არ დააკმაყოფილა, რომლებიც მთავრობის განკარგულებებს ეხებოდა. განკარგულებების გამოქვეყნება 2024 წლიდან განახლდა თუმცა 2020-2024 წლებში ქონების გასხვისების ასობით შემთხვევა კვლავ გასაიდუმლოებულია.

ამ ფონზე, არ არსებობს ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის სპეციფიკური მექანიზმები. შესაბამისად, მთავრობის ახალი დადგენილება უნდა შეფასდეს სწორედ იმ თვალსაზრისით, თუ რამდენად შესწევს მას უნარი პირდაპირი პრივატიზაციის პროცესში მსგავსი პოლიტიკური კორუფციის სქემები შეზღუდოს.

მთავრობის ახალი დადგენილების სამი მთავარი პრობლემა

მთავრობის №639 დადგენილება განსაზღვრავს ექსკლუზიურ შემთხვევებს, როდესაც სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული უძრავი ნივთის გაცვლა ან პირდაპირი წესით გაყიდვაა შესაძლებელი. დოკუმენტის ანალიზი ავლენს სამ ფუნდამენტურ პრობლემას, რომლებიც არსებითად აქვეითებს დადგენილების ანტიკორუფციულ ეფექტს:

1. 100-მილიონიანი ბარიერი და ელიტური გარიგებების წახალისება

დადგენილების მე-2 მუხლი ადგენს პირდაპირი პრივატიზაციის ორ მთავარ ეკონომიკურ წინაპირობას. კერძოდ, ქონების პირდაპირი მიყიდვა შესაძლებელია:

• თუ ინვესტორი იღებს ვალდებულებას, რომ საპრივატიზებო უძრავ ნივთზე განახორციელებს არანაკლებ 100 მილიონი ლარის ინვესტიციას.
• თუ საპრივატიზებო ქონება ესაზღვრება დაინტერესებული პირის საკუთრებას, რომელზეც მას უკვე განხორციელებული აქვს 100 მილიონი ლარის დანახარჯი (რაც აუდიტით დასტურდება) და სახელმწიფო ქონება ესაჭიროება ინფრასტრუქტურის გასაფართოებლად.

მთავრობის წარმომადგენლების საჯარო კომუნიკაციაში ეს ბარიერი წარმოჩენილია, როგორც მხოლოდ განსაკუთრებით მსხვილი და ქვეყნისთვის სასიკეთო პროექტების ხელშეწყობის მექანიზმი. თუმცა, რეალურად, ეს წესი შესაძლოა იქცეს დისკრიმინაციულ და ანტიკონკურენტულ ფილტრად.

საქართველოს ეკონომიკურ რეალობაში 100 მილიონი ლარის მოცულობის საინვესტიციო პროექტების განხორციელების რესურსი მხოლოდ რამდენიმე მსხვილ, ელიტურ ბიზნესჯგუფს გააჩნია, რომელთაც როგორც წესი მჭიდრო კავშირები აქვთ მმართველ პოლიტიკურ ძალასთან. დადგენილება პირდაპირ მიანიშნებს, რომ ეს მცირერიცხოვანი ჯგუფი თავისუფლდება საჯარო აუქციონში კონკურენციის ვალდებულებისგან.

დადგენილება აკანონებს, რომ გადაწყვეტილების მიღების პროცესი, კომუნიკაცია მთავრობასა და ინვესტორს შორის და კონკრეტული ქონების შერჩევა მთლიანად დახურულ კარს მიღმა წარიმართოს.

გარდა ამისა, 100 მილიონიანი ინვესტიციის განხორციელების პირობა არ ნიშნავს, რომ სახელმწიფო ქონება ადეკვატურ ფასად გაიყიდება. ევროკავშირის სახელმწიფო დახმარების (State Aid) წესების თანახმად, საჯარო ქონების გაყიდვა ყოველთვის უნდა ემორჩილებოდეს საბაზრო პრინციპებს. როდესაც ქონება არ იყიდება ღია სატენდერო პროცედურით, ევროკომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მკაცრად მოითხოვს, რომ გაყიდვამდე (ex-ante) ჩატარდეს დამოუკიდებელი, კვალიფიციური ექსპერტის შეფასება (Independent Expert Evaluation) და ქონება გასხვისდეს მხოლოდ დადგენილი საბაზრო ღირებულებით (დასაშვებია მაქსიმუმ 5%-იანი ცდომილება).

მთავრობის ახალი დადგენილება საერთოდ არ ახსენებს დამოუკიდებელი საბაზრო შეფასების ვალდებულებას. ხოლო „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ კანონი და მის საფუძველზე მიღებული შესაბამისი დადგენილება საპრივატიზებო საფასურის განსაზღვრის უფლებას პირდაპირ მთავრობას ანდობს დამოუკიდებელი აუდიტორის მონაწილეობის გარეშე. ეს ქმნის იმ რისკსაც, რომ ინვესტორმა საკუთარ ბიზნესში ჩადოს 100 მილიონი ლარი, სამაგიეროდ კი სახელმწიფოსგან მილიონობით ლარის ღირებულების უძრავი ქონება სიმბოლურ ფასად მიიღოს.

2. „საზოგადოებრივი მნიშვნელობის“ ბუნდოვანი განმარტება

მეორე კორუფციული რისკი იმალება დადგენილების იმ პუნქტებში, რომლებიც ეხება ე.წ. „საზოგადოებრივ ინტერესს“. კერძოდ, მე-2 მუხლის „გ“ და „ე.ა“ ქვეპუნქტები, ისევე როგორც მე-3 მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტი (რომელიც ქონების გაცვლას არეგულირებს), ადმინისტრაციულ ორგანოებს ანიჭებს უფლებას, იშუამდგომლონ ქონების პირდაპირი წესით პრივატიზებაზე ან გაცვლაზე „სახელმწიფოებრივი / საზოგადოებრივი ინტერესის“ ან „სახელმწიფოებრივი / საზოგადოებრივი მნიშვნელობის პროექტის“ განხორციელების მიზნით.

პრობლემა მდგომარეობს ტერმინოლოგიის უკიდურეს ბუნდოვანებაში. აღსანიშნავია, რომ „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ კანონის მე-2 მუხლში, სადაც გამოყენებული ტერმინებია განმარტებული, საერთოდ არ მოიძებნება „საზოგადოებრივი მნიშვნელობის“ ან „საზოგადოებრივი ინტერესის“ სამართლებრივი დეფინიცია. სამართლებრივი განჭვრეტადობის არარსებობა ქმნის ფართო დისკრეციულ სივრცეს მთავრობისთვის, ნებისმიერი რიგითი კომერციული პროექტი (მაგალითად, სასტუმრო კომპლექსის ან სავაჭრო ცენტრის მშენებლობა) გაამართლოს საზოგადოებრივი ინტერესის მოტივით, თუკი ინვესტორი პოლიტიკურად სასურველი ფიგურაა.

3. ანტიკორუფციული მექანიზმებისა და გამჭვირვალობის არარსებობა

პრივატიზაციის პროცესი და განსაკუთრებით პირდაპირი მიყიდვის წესით სახელმწიფო ქონების გასხვისება იმთავითვე გულისხმობს კორუფციის მაღალი რისკის არსებობას. რაც უფრო სუსტია კორუფციის შემაკავებელი მექანიზმები (მაგ.: კონკურენცია, გამჭვირვალობა, ზედამხედველობა, დარღვევებზე რეაგირება), მით უფრო მეტია შანსი, რომ რისკი კონკრეტულ ზიანში გადაიზარდოს და ავნოს საჯარო სიკეთეს.

მთავრობის ახალი დადგენილების ყველაზე დიდი ნაკლი არის ის, თუ რა არ წერია მასში. დოკუმენტი შემოიფარგლება მხოლოდ მშრალი ეკონომიკური თუ ინფრასტრუქტურული წინაპირობებით და აბსოლუტურად იგნორირებულია პროცესის გამჭვირვალობისა და ანტიკორუფციული კონტროლის მექანიზმები.

ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) სახელმწიფო ქონების პრივატიზაციის კარგი პრაქტიკა (Policy Maker’s Guide to Privatisation) ცალსახად მიუთითებს, რომ პრივატიზაციის პროცესში მთავარია სანდო ინსტიტუციური ჩარჩო, როლების მკაფიო გადანაწილება და მაღალი დონის გამჭვირვალობა, რათა მოპოვებულ იქნას ინვესტორებისა და საზოგადოების ნდობა. საქართველოში კი ეს სტანდარტი არ არის დაკმაყოფილებული. როდესაც კანონმდებლობა პირდაპირ უტოვებს მთავრობას უფლებას დამალოს გადაწყვეტილებები, ხოლო წინა წლების პრაქტიკა გვიჩვენებს მრავალ გამოუქვეყნებელ განკარგულებას, ნებისმიერი „მკაცრი“ ეკონომიკური წინაპირობა კარგავს აზრს და მხოლოდ ელიტური გარიგების ლეგალიზაციის ფასადად იქცევა.

შეჯამება: რატომ ვერ ამცირებს ახალი დადგენილება კორუფციის რისკებს

შეჯამების სახით შეიძლება ითქვას, რომ საქართველოს მთავრობის №639 დადგენილება, რომლის დეკლარირებული მიზანი იყო პირდაპირი წესით პრივატიზების მანკიერი პრაქტიკის დასრულება, ვერ პასუხობს დასახულ მიზანს შემდეგი მიზეზების გამო:

• 100-მილიონიანი ინვესტიციის მოთხოვნა ბაზარზე ტოვებს მხოლოდ რამდენიმე მსხვილ, ელიტურ მოთამაშეს, აღმოფხვრის კონკურენტული გარემოს ნაშთებსაც კი და ახალისებს მთავრობასთან დახურულ გარიგებებს.
• ინვესტიციის მაღალი მოცულობა არ გამორიცხავს ქონების სიმბოლურ ფასად გადაცემას. კანონმდებლობა მთავრობას აძლევს დისკრეციას, ქონების საწყისი ფასი საბაზრო ღირებულებაზე ნაკლებად განსაზღვროს და არ მოითხოვს ევროკავშირის სტანდარტების შესაბამის დამოუკიდებელ შეფასებას.
• „სახელმწიფო ქონების შესახებ“ კანონში არ არსებობს „საზოგადოებრივი მნიშვნელობის“ სამართლებრივი დეფინიცია, რაც ტოვებს შესაძლებლობას, რომ ნებისმიერი კომერციული პროექტი გათავისუფლდეს საჯარო აუქციონის ვალდებულებისგან.
• მთავრობის ახალი დადგენილება არ განსაზღვრავს პირდაპირი პრივატიზაციის ინიცირების, მოლაპარაკების ან შერჩევის პროცედურას. არ არსებობს საჯაროდ ხელმისაწვდომი წესი, რომელიც განსაზღვრავს, თუ როგორ უნდა გამოხატოს დაინტერესებულმა ინვესტორმა სახელმწიფო ქონების შეძენის სურვილი და რა ეტაპებს გაივლის პროცესი.
• დადგენილება არ აწესებს ინვესტორის კეთილსინდისიერების შემოწმების, მათ შორის საბოლოო ბენეფიციარი მესაკუთრეების იდენტიფიცირებისა და საჯარო მოხელეებთან კავშირის გამორიცხვის ვალდებულებას.

ამგვარი მიდგომა ეწინააღმდეგება როგორც ევროკავშირის საუკეთესო პრაქტიკას, ისე OECD-ის პრინციპებს სახელმწიფო ქონების გამჭვირვალედ და კონკურენტულად განკარგვის შესახებ. იმისათვის, რომ პროცესი რეალურად გაჯანსაღდეს, აუცილებელია კანონმდებლობაში აისახოს დამოუკიდებელი შეფასების ვალდებულება, გადაწყვეტილების მიღების პროცესის სრული საჯაროობა და ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის მკაცრი მექანიზმები. წინააღმდეგ შემთხვევაში, პირდაპირი პრივატიზაცია კვლავ დარჩება მაღალი კორუფციული რისკების მატარებელ მექანიზმად, რომელიც ვერ უზრუნველყოფს საჯარო რესურსების სამართლიანად განკარგვას.