საქართველოს პარლამენტმა 2016 წლის 3 ივნისს მესამე მოსმენით მხარი დაუჭირა მთავრობის მიერ ინიცირებულ კანონპროექტს, რომელიც მიწის ნაკვეთებზე უფლებათა რეგისტრაციის სპეციალური წესის შემოღებას გულისხმობს. კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, განხორციელდება სახელმწიფო პროექტი, რომელიც მიზნად ისახავს ქვეყანაში უძრავი ქონების შესახებ სრულყოფილი უფლებრივი და საკადასტრო მონაცემების შექმნას, მიწის ნაკვეთების კერძო საკუთრებაში რეგისტრაციის წახალისებასა და ამ გზით უძრავი ქონების ბაზრის განვითარების ხელშეწყობას.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო” აქტიურად არის ჩართული მიწის რეგისტრაციასთან დაკავშირებული კანონპროექტების განხილვაში. მოცემულ შემთხვევაში, ერთი მხრივ, დადებითად უნდა შეფასდეს მთავრობის ინიციატივა, გამარტივდეს მიწის ნაკვეთების კერძო საკუთრებაში რეგისტრაციის პროცედურები, თუმცა მიგვაჩნია, რომ კანონპროექტის არსებული ფორმით მიღება ვერ უზრუნველყოფს ქვეყანაში სრულფასოვანი მიწის რეფორმის განხორციელებასა და მიწის ნაკვეთების საზღვრების გადაფარვით გამოწვეული დავების თავიდან აცილებას.  

რას გულისხმობს კანონპროექტი

კანონპროექტის თანახმად, 2018 წლის 1 ივლისამდე მიწის ნაკვეთებზე უფლებათა რეგისტრაცია შესაძლებელი იქნება  შეღავათიანი წესებით, კერძოდ:

• ხარვეზიანი სარეგისტრაციო  დოკუმენტების  ლეგალიზება. კანონპროექტის  შესაბამისად, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთებზე საკუთრების უფლების რეგისტრაცია ხარვეზიანი დოკუმენტების საფუძველზე იქნება შესაძლებელი (მაგ. სათანადო სარეგისტრაციო დოკუმენტად ჩაითვლება მებაღეობის ამხანაგობის მიერ გაცემული წიგნაკი, რომელსაც ერთობლიობაში გააჩნია გაცემის წელი, მებაღეობის დასახელება, გამოყოფილი მიწის ნაკვეთის ფართობი და ბეჭედი).

• პირის საიდენტიფიკაციო მონაცემების ურთიერთშეუსაბამობისას რეგისტრაციის დაუბრკოლებლად განხორციელება. პირადობის დამადასტურებელ დოკუმენტსა და სარეგისტრაციო დოკუმენტაციაში მითითებული სახელის ან/და გვარის შეუსაბამობები რეგისტრაციას არ დააბრკოლებს (მაგ. უზუსტობა ასოებში, რომელიც, გამოწვეულია მექანიკური შეცდომით, ქართულ ენაზე გადმოტანისას დაშვებული უზუსტობით ან სხვა მიზეზით, სახელი კნინობით–ალერსობით ფორმაში და სხვ.).

• ფორმის დაუცველად დადებული გარიგების საფუძველზე საკუთრების უფლების რეგისტრაცია. ასეთ შემთხვევაში (მაგ. ზეპირად დადებული უძრავი ნივთის ნასყიდობის ხელშეკრულება) კანონპროექტი ითვალისწინებს, მიწის ნაკვეთის ფაქტობრივი მოსარგებლის მესაკუთრედ რეგისტრაციის წესს, მხარეთა შორის ნოტარიულად დამოწმებული (ახალი) გარიგების საფუძველზე.

• საკუთრების უფლების დამადასტურებელ დოკუმენტაციაში მითითებულ ფართობზე მეტი ტერიტორიის დარეგისტრირება. კანონპროექტის თანახმად, შესაძლებელი იქნება, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მესაკუთრეს დაურეგისტრიდეს სარეგისტრაციო დოკუმენტში მითითებულ ფართობზე 15%-ით მეტი ტერიტორია, იმ შემთხვევაში, თუკი ეს ფართობი შემოსაზღვრულია მყარი სასაზღვრო მიჯნით. შენობა-ნაგებობის არსებობის შემთხვევაში კი შესაძლებელია 10%-ით მეტი ფართობის რეგისტრაცია.

• დავების განხილვის ალტერნატიული საშუალება - მედიაცია. კანონპროექტი ითვალისწინებს, საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს ვალდებულებას  სახელმწიფო პროექტის მიმდინარეობის პროცესში მხარეთა შორის დავის გამოვლენის შემთხვევაში  მიმართოს მედიაციას, მათ შორის სანოტარო მედიაციას.

• რეგისტრაციისათვის ჩასატარებული სამუშაოების უსასყიდლობა. პროექტის ფარგლებში განსახორციელებელი სამუშაოები (დოკუმენტაციის მოძიება და სისტემატიზაცია, ნოტარიუსის მიერ გარიგებაზე მხარეთა ხელმოწერის დამოწმება, მედიაცია, მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლების აღიარება, ფაქტების კონსტატაცია, სააგენტოს მიერ გაწეული მომსახურება) სახელმწიფოს მიერ ანაზღაურდება. რაც შეეხება აზომვითი სამუშაოების საფასურს, კანონპროექტის თანახმად ის შესაძლებელია ანაზღაურდეს საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის სამართლებრივი აქტით განსაზღვრული წესითა და პირობებით.

• საამზომველო საქმიანობის სერთიფიცირება. საკანონმდებლო ინიციატივა ითვალისწინებს, ამზომველების სავალდებულო სერთიფიცირებას. ამასთან, იმიჯნება მიწის ნაკვეთის მესაკუთრის/მფლობელისა და ამზომველის პასუხიმგებლობა. კერძოდ,  უძრავი ნივთის ადგილმდებარეობისა და საზღვრის იდენტიფიცირებაზე პასუხისმგებელია ნივთის მესაკუთრე/მართლზომიერი მფლობელი, ხოლო  საკადასტრო აგეგმვითი/აზომვითი სამუშაოების სრულყოფილად შესრულებასა და მონაცემთა სისწორეზე - ამზომველი.

• პილოტური პროექტის განხორციელება. კანონპროექტი ითვალისწინებს,  საქართველოს 12 დასახლებაში რეგისტრაციის განსაკუთრებულ წესს, რომელიც განხორციელდება პილოტური პროექტის ფარგლებში. ამ შემთხვევაში, სააგენტო, პროაქტიულად,  საკუთარი ინიციატივით განახორციელებს სარეგისტრაციო დოკუმენტაციის მოძიებას, მიწის ნაკვეთების საკადასტრო აღწერას, საკადასტრო მონაცემების ცვლილების რეგისტრაციასა და სხვა უფლებამოსილებებს.  

კანონპროექტიდან მომდინარე საფრთხეები

მოსალოდნელია, რომ კანონპროექტით დადგენილი შეღავათები მნიშვნელოვნად წაახალისებს მიწის ნაკვეთების კერძო საკუთრებაში რეგისტრაციას და გაზრდის რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთების რაოდენობას, თუმცა გასათვალისწინებელია ის საფრთხეებიც, რასაც აღნიშნული კანონპროექტი წარმოშობს, კერძოდ:

• კანონპროექტი ვერ უზრუნველყოფს მიწის ნაკვეთების საზღვრების გადაფარვის შემთხვევების თავიდან აცილებას.

იუსტიციის სამინისტროს ინფორმაციით, უკანასკნელი ხუთი წლის განმავლობაში, საკადასტრო მონაცემების გადაფარვის საფუძვლით სარეგისტრაციო წარმოების შეჩერების შესახებ გადაწყვეტილება 56 000-მდე საქმეზე (საშუალოდ ყოველ მე-4 განცხადებაზე) იქნა მიღებული. მიწის ნაკვეთების საზღვრების გადაფარვა შეიძლება გამოწვეული იყოს  რამდენიმე ფაქტორით, მათ შორის დაუზუსტებელი (ქაღალდის ვერსიით) რეგისტრირებული მიწის ნაკვეთების დიდი ოდენობით, გასულ წლებში მიწის რეფორმის მიმდინარეობისას დაშვებული მნიშვნელოვანი ხარვეზებით და სხვა. შედეგად,  ხშირ შემთხვევაში,  სახელმწიფოს კერძო საკუთრებაში/მფლობელობაში არსებული მიწის ნაკვეთების ზუსტი ადგილმდებარეობისა და საკადასტრო მონაცემებიის შესახებ ინფორმაცია არ გააჩნია.

ამგვარ ვითარებაში ინიცირებული კანონპროექტით სპორადული (ინდივიდუალური) რეგისტრაციების წახალისება გამოიწვევს  დაინტერესებული პირების საჯარო რეესტრისადმი მიმართვიანობისა და შესაბამისად,  გადაფარვების შემთხვევების გაზრდას. შემოთავაზებული კანონპროექტით, რეესტრი პირველად არეგისტრირებს იმ პირის საკუთრების უფლებას, ვინც უფრო ადრე მიმართავს მას და  წარადგენს სარეგისტრაციო დოკუმენტაციას, მათ შორის საკადასტრო/აზომვით ნახაზს. მიუხედავად იმისა, რომ საკანონმდებლო ინიციატივა ითვალისწინებს საამზომველო საქმიანობის სერთიფიცირების შემოღებას, უძრავი ნივთის ადგილმგებარეობისა და საზღვრის იდენტიფიცირებაზე პასუხიმგებელი მაინც ნივთის მესაკუთრეა. ასეთ დროს კონკრეტული მიწის ნაკვეთი რეგისტრირდება მომიჯნავე მიწის ნაკვეთებისაგან იზოლირებულად, ისე რომ ხშირ შემთხვევაში არ არის დადგენილი  მომიჯნავე მიწის ნაკვეთების საზღვრები, შესაბამისად, დიდია საფრთხე იმისა, რომ მეზობლებს შორის წარმოიშვას დავა საკადასტრო მონაცემების გადაფარვასთან დაკავშირებით. მსგავსი ვითარება ერთი მხრივ, გამოიწვევს სასამართლოს მნიშვნელოვნად გადატვირთვას, ხოლო მეორე მხრივ, გასათვალისწინებელია, რომ სასამართლოში დავა მოქალაქეებისთვის დაკავშირებულია მნიშვნელოვან ხარჯებთან და დროსთან.

მართალია, სახელმწიფო პროექტი ითვალისწინებს დავის გადაწყვეტის ალტერნატიულ საშუალებას - მედიაციას, თუმცა ინდივიდუალური (იზოლირებული) რეგისტრაციის პირობებში, აღნიშნული მექანიზმი ეფექტიანი ვერ იქნება. საკადასტრო მონაცემების დაზუსტება/დადგენა ობიექტურად შესაძლებელია მხოლოდ სარეგისტრაციო ბლოკში შემავალი ყველა მიწის ნაკვეთის მონაცემების დაზუსტებასთან ერთად ანუ სისტემური რეგისტრაციისას. კანონპროექტით გათვალისწინებული იზოლირებული რეგისტრაციების შემთხვევაში მედიაციის პროცესში ჩართული არიან მხოლოდ მოდავე მხარეები, ისე რომ არ ხდება ბლოკში არსებული სხვა მიწის ნაკვეთების მონაცემების გათვალისწინება. ასეთ პირობებში, მედიაციის შედეგად, საზღვრების ნებისმიერმა ცვლილებამ, შესაძლოა გამოიწვიოს გადაფარვები მთელს სარეგისტრაციო ბლოკში და შესაბამისად წარმოშვას დავები მომიჯნავედ მდებარე სხვა მიწის ნაკვეთების მფლობელებთან.

• კანონპროექტს არ ახლავს  საჭირო ფინანსების გაანგარიშება, რაც საფრთხეს უქმნის სახელმწიფო პროექტის განხორციელებას.

განმარტებითი ბარათის შესაბამისად, კანონპროექტი გავლენას მოახდენს, როგორც სახელმწიფო ბიუჯეტის, ასევე სსიპ „საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს” ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე.  თუმცა კანონპროექტს არ ახლავს მოცემული ხარჯების სავარაუდო გაანგარიშებაც კი, რაც შესაძლებლობას მისცემდა პარლამენტს შეეფასებინა იმ ფინანსური ვალდებულებების მიზანშეწონილობა, რაც პროექტის განხორციელებით დაეკისრება სახელმწიფო ბიუჯეტს.

გასათვალისწინებელია ისიც, რომ კანონპროექტის მიხედვით, აზომვითი სამუშაოების საფასური შესაძლებელია ანაზღაურდეს სახელმწიფოს მიერ, თუმცა კანონპროექტს არ ახლავს ინფორმაცია იმის თაობაზე, თუ რა წესითა და პირობებით მოხდება ანაზღაურება და სავარაუდოდ, რა ოდენობის ფინანსური ვალდებულება დაეკისრება სახელმწიფოს.

ფინანსური გაანგარიშების არარსებობა ეჭვქვეშ აყენებს სახელმწიფო პროექტის შეუფერხებელ განხორციელებას, ვინაიდან განუსაზღვრელია არსებობს თუ არა სახელმწიფოს ბიუჯეტში საკმარისი ფინანსური რესურსი პროექტის წარმატებით დასრულებისათვის.

• სახელმწიფო პროექტის შეზღუდული ვადით მოქმედება გამოიწვევს რეგისტრაციების ფორსირებას, რისთვისაც შესაძლოა არ არსებობდეს საკმარისი რესურსი.

კანონპროექტის შესაბამისად, დადგენილი შეღავათები 2018 წლის 1 ივლისამდე გავრცელდება. აღნიშნული ვადის დაწესება  გაზრდის სარეგისტრაციოდ წარდგენილი განაცხადების რაოდენობას, შესაბამისად, სახელმწიფოს მოუწევს მეტად მოკლე ვადაში დიდი მოცულობით ფინანსური ხარჯის გაწევა, რაც მძიმე ტვირთად დააწვება ბიუჯეტს.  ამასთან, მოსალოდნელია, რომ მნიშვნელოვნად გადაიტვირთება საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო და საკუთრების უფლების აღიარების კომისიები, რისთვისაც შესაძლოა არ არსებობდეს საკმარისი ადამიანური რესურსი. შედეგად დაირღვევა განცხადებების განხილვის ვადები და გართულდება თითოეულ საქმეზე გარემოებების სრულყოფილად გამოკვლევა.  ეს კი საბოლოო ჯამში, გამოიწვევს მოქალაქეთა უკმაყოფილებას და განხორციელებული რეგისტრაციების ხარისხზე აისახება.

• კანონპროექტი არ შეიცავს პილოტური პროექტის შედეგების განზოგადებისა და  ქვეყნის მასშტაბით სისტემური რეგისტრაციების განხორციელებით რეფორმის დასრულების ვალდებულებას.

სახელმწიფო პროექტი ორი კომპონენტისგან შედგება:

1. პილოტური პროექტი, რომელიც სისტემურ რეგისტრაციებს გულისხმობს.

2. სპორადული რეგისტრაცია, რომელიც მიწების ცალკეული განაცხადების საფუძველზე ინდივიდუალურ რეგისტრაციებს გულისხმობს.

პილოტური პროექტი მსოფლიო ბანკის ფინანსური მხარდაჭერით მხოლოდ რამდენიმე დასახლებაში უნდა განხორციელდეს. პილოტური პროექტის განხორციელების არეალში რეგისტრაციის განსაკუთრებული, სისტემური წესი იმოქმედებს¹, რომელიც არსებითად განსხვავდება სახელმწიფო პროექტით გათვალისწინებული ინდივიდუალური (დაინტერესებული პირის განცხადების საფუძველზე) რეგისტრაციებისგან, რომელიც ქვეყნის დანარჩენ ტერიტორიაზე განხორციელდება.

კანონპროექტის შესაბამისად, პილოტური პროექტი სპორადული (ინდივიდუალური) რეგისტრაციების პარალელურად მიმდინარეობს. ამასთან, აღსანიშნავია, რომ 2015 წლის 29 ოქტომბერს საქართველოს იუსტიციის მინისტრმა №106 ბრძანებით დაამტკიცა „მიწის რეგისტრაციისა და პილოტურ არეალებში საკადასტრო მონაცემების სრულყოფის სტრატეგია“. სტრატეგიის თანახმად, პილოტური პროექტის განხორციელების მიზანი უნდა ყოფილიყო მიღებულ შედეგებზე დაყრდნობით „მიწის რეგისტრაციის ეროვნული პროგრამისათვის“ სტრატეგიისა და მეთოდოლოგიის შემუშავება, რომელიც მოგვიანებით ქვეყნის მთელს ტერიტორიაზე უნდა გავრცელებულიყო. თუმცა აღნიშნული დათქმა, კანონპროექტში გათვალისწინებული არ არის.  შესაბამისად, შემოთავაზებული კანონპროექტი წინააღმდეგობაში მოდის იუსტიციის მინისტრის მიერ დამტკიცებულ   სტრატეგიასთან და გაურკვეველს ხდის  პილოტური პროექტის განხორცილების მიზანსა და დანიშნულებას.

ჩვენი რეკომენდაციები

იმისათვის, რომ მიღწეული იქნას კანონპროექტით განსაზღვრული მიზანი, ქვეყნის მასშტაბით მიწის ნაკვეთებზე საკუთრების უფლების პირველადი რეგისტრაციის დასრულებისა და საკადასტრო მონაცემების სრულყოფის თაობაზე, საჭიროა ცვლილებები შევიდეს  უკვე დამტკიცებულ წესში,  კერძოდ:

• კანონპროექტში უნდა აისახოს ქვეყნის მასშტაბით სისტემური რეგისტრაციის განხორციელების ვალდებულება

მიწის ნაკვეთების სისტემური რეგისტრაცია გულისხმობს მარეგისტრირებელი ორგანოს მხრიდან, მომიჯნავე მიწის ნაკვეთების დოკუმენტაციის პროაქტიულ და  ერთობლივ ანალიზს, რის შედეგადაც დგინდება  მიწის ნაკვეთების რეალური ფაქტობრივი მდებარეობა, რაც  ერთმნიშვნელოვნად ამცირებს მიწის ნაკვეთების საზღვრებთან დაკავშირებით დავის წარმოშობის საფრთხეს.

მიგვაჩნია, პილოტურ არეალებში განხორციელებული სისტემური რეგისტრაციები უზრუნველყოფს სრულფასოვანი საკადასტრო მონაცემების შექმნას, შესაბამისად კანონპროექტი უნდა ითვალისწინებდეს, მისი დასრულების შემდეგ  ქვეყნის მთელს ტერიტორიაზე ეტაპობრივად სისტემური რეგისტრაციის გავრცელების ვალდებულებას, პრიორიტეტული რეგიონებისა და საგამონაკლისო წესების გათვალისწინებით.  

• ქვეყნის მასშტაბით სისტემური რეგისტრაციის დასრულებამდე არ მოხდეს სპორადული რეგისტრაციების ფორსირება

იმ შემთხვევაში თუკი კანონპროექტში აისახება ქვეყნის მასშტაბით სისტემური რეგისტრაციების განხორციელების ვალდებულება, მიზანშეწონილი არ იქნება მიწის ნაკვეთების რეგისტრაციის სპორადული წესის წახალისება 2 წლიანი ვადის დაწესებით, რადგან ამ უკანასკნელ შემთხვევაში თავიდან ვერ იქნება აცილებული ე.წ. გადაფარვები, რისი გამოსწორებაც მოგვიანებით ფაქტობრივ და სამართლებრივ სირთულეებთან იქნება დაკავშირებული. შესაბამისად, უმჯობესი იქნება, რომ პროექტით დადგენილი შეღავათები გავრცელდეს  სახელმწიფოს მხრიდან მთელი ქვეყნის მასშტაბით სისტემური რეგისტრაციების დასრულებამდე. ასეთ შემთხვევაში, ცალკეულ მფლობელებსა და მესაკუთრეებს, რომლებსაც რეგისტრაციის მიმართ გადაუდებელი ინტერესი აქვთ,  ექნებათ შესაძლებლობა ისარგებლონ კანონმდებლობით დადგენილი შეღავათიანი პირობებით.  იმ შემთხვევაში კი თუ არ არსებობს ამგვარი გადაუდებელი აუცილებლობა არ მოხდეს რეგისტრაციების ფორსირება, რაც თავის მხრივ აგვარიდებს, როგორც სასამართლო დავებს, ასევე საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს გადატვირთვას.

• საქართველოს მთავრობამ წარმოადგინოს სახელმწიფო პროექტის განხორციელებისათვის საჭირო ფინანსების გაანგარიშება

იმისათვის, რომ უზრუნველყოფილ იქნას მიწის რეგისტრაციის სახელმწიფო პროექტის შეუფერხებლად განხორციელება, აუცილებელია საქართველოს მთავრობამ წარმოადგინოს პროექტის განხორციელებისათვის საჭირო ფინანსების გაანგარიშება და დაფინანსების წყაროები. ამასთან აუცილებელია, დაკონკრეტდეს რა წესითა და პირობებით მოხდება მიწის ნაკვეთებზე ჩასატარებელი აზომვითი სამუშაოების ანაზღაურება სახელმწიფოს მხრიდან.

________________________________________________________________

¹აღნიშნული წესი გულისხმობს, რომ მარეგისტრირებელი ორგანო საკუთარი ინიციატივით განახორციელებს ყველა ტიპის  აზომვით და სარეგისტრაციო სამუშაოებს (სარეგისტრაციო დოკუმენტაციის მოძიებასა და სისტემატიზაციას, მიწის ნაკვეთების საკადასტრო აღწერასა და შესრულებული სამუშაოს შედეგების დოკუმენტირებას, საკადასტრო მონაცემების ცვლილების რეგისტრაციას უძრავ ნივთებზე უფლებათა რეესტრში და სხვა უფლებამოსილებებს).