ENG

„მბრუნავი კარის“ პრობლემა საქართველოში: კანონმდებლობისა და აღსრულების ხარვეზები

09 ივლისი, 2019

 

საქართველოში პრობლემად რჩება კორუფციის რისკები, რომლებიც ყოფილი თანამდებობის პირების კერძო სექტორში გადანაცვლებას უკავშირდება. ამის მიზეზი, ერთი მხრივ, შესაბამისი საკანონმდებლო ნორმის ხარვეზები, ხოლო, მეორე მხრივ, ამ ნორმის პრაქტიკაში აღსრულების მექანიზმის არარსებობაა.

რა არის მბრუნავი კარი

საჯარო და კერძო სექტორებს შორის სამსახურეობრივი გადაადგილება (რაც „მბრუნავი კარის“ სახელით არის ცნობილი) ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის რისკს შეიძლება შეიცავდეს, როდესაც ასეთი გადაადგილება ერთი სექტორის ფარგლებში ხდება. მაგალითად, თანამდებობის პირმა, რომელიც ამა თუ იმ სფეროს რეგულირებაში მონაწილეობს, შეიძლება საკუთარი თანამდებობა კერძო კომპანიის სასარგებლოდ გამოიყენოს იმ მოლოდინით, რომ შემდგომ იმავე კომპანიაში მაღალანაზღაურებად სამსახურს მიიღებს. გარდა ამისა, კერძო კომპანიაში გადანაცვლებულმა ყოფილმა თანამდებობის პირმა ხელისუფლებაში შემორჩენილი კავშირები და გავლენა შეიძლება ლობირებისთვის და ამ კომპანიისთვის უსამართლო უპირატესობის მოსაპოვებლად გამოიყენოს.

ამ საფრთხეების პრევენციისთვის მნიშვნელოვანია მსგავსი შემთხვევების მონიტორინგი და აღირცხვა. ამასთან, არაერთ ქვეყანაში გამოიყენება ე.წ. „გაგრილების პერიოდის“ მექანიზმი, რომელიც ყოფილ თანამდებობის პირებს საჯარო სამსახურის დატოვების შემდეგ გარკვეული დროის განმავლობაში კერძო სექტორის ზოგიერთი კატეგორიის სამსახურში დასაქმებას უკრძალავს.    

რას ამბობს საქართველოს კანონმდებლობა

„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის თანახმად: „განთავისუფლებულ საჯარო მოსამსახურეს უფლება არა აქვს, განთავისუფლების დღიდან 1 წლის განმავლობაში მუშაობა დაიწყოს იმ საჯარო დაწესებულებაში ან საქმიანობას ახორციელებდეს იმ საწარმოში, რომელსაც იგი ბოლო 3 წლის განმავლობაში სისტემატურად ზედამხედველობდა სამსახურებრივად. ამ ხნის განმავლობაში მას აგრეთვე უფლება არა აქვს, მიიღოს შემოსავალი ასეთი საჯარო დაწესებულებიდან ან საწარმოდან.“

როგორ სრულდება კანონი

კანონის პრაქტიკაში აღსრულება პრობლემურია, რადგან ის არ შეიცავს „სისტემატური ზედამხედველობის“ განმარტებას და ცხადი არ არის, თუ რომელ შემთხვევებზე შეიძლება გავრცელდეს ხსენებული შეზღუდვა. 

საჯარო სამსახურის ბიუროს განმარტებით (რომელიც, ბიუროს განცხადებით, სარეკომენდაციო ხასიათისაა), ამ მუხლის მიზნებისთვის, თანამდებობის პირის სამსახურებრივი ზედამხედველობის ქვეშ მყოფი საწარმო იგივეა, რაც თანამდებობის პირის სამსახურებრივი ზედამხედველობის ქვეშ მყოფი პირი, ამდენად სამსახურეობრივი ზედამხედველობა წარმოადგენს „მმართველობის იერარქიული კონტროლის ფუნქციის უზრუნველყოფის საშუალებას.“ამ განმარტების თანახმად, ყოფილ თანამდებობის პირს ერთი წლის განმავლობაში აეკრძალება დასაქმება მხოლოდ საჯარო სამსახურის სისტემაში არსებულ იმ დაწესებულებაში, რომელსაც ის მანამდე სამსახურეობრივად ზედამხედველობდა. ანუ, ბიუროს განმარტებიდან გამომდინარე, ეს ნორმა არ ზღუდავს თანამდებობის პირის კერძო სექტორში გადასვლას (ხოლო მსგავსი ნორმის მიზანი სწორედ საჯარო სექტორიდან კერძო სექტორში გადასვლისას წარმოქნილი რისკების შემცირება უნდა იყოს).

ბუნდოვანია ფორმულირება „ბოლო 3 წლის განმავლობაში სისტემატურად ზედამხედველობის“ შესახებ - გაუგებარია, იგულისხმება უწყვეტად ზედამხედველობა 3 წლის განმავლობაში თუ ზედამხედველობა ნებისმიერი ხანგრძლივობით ბოლო 3 წლის განმავლობაში (პირველ შემთხვევაში, ნორმა დიდწილად უსარგებლო იქნება).   

ამასთან, კანონი არ ადგენს, თუ რომელი უწყებაა პასუხისმგებელი აღნიშნული ნორმის აღსრულების ზედამხედველობაზე. საჯარო სამსახურის ბიუროს ცნობით, ბიურო არ ფლობს ინფორმაციას ამ ნორმის დარღვევის ან მისი გამოყენების პრაქტიკის შესახებ.

ამრიგად, თუ გავიზიარებთ საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ შემოთავაზებულ ნორმის განმარტებას, ამ მომენტისთვის:

  • საკანონმდებლო ჩარჩოს ხარვეზები პრაქტიკულად უსარგებლოდ აქცევს კანონის იმ ნორმას, რომელმაც „მბრუნავი კარის“ პრობლემასთან დაკავშირებული რისკები უნდა შეამციროს, რადგანაც მკაფიოდ არ არის განსაზღვრული, თუ რომელი კატეგორიის შემთხვევებზე ვრცელდება შესაბამისი ნორმა.

  • არ არსებობს ამ ნორმის პრაქტიკაში აღსრულების მექანიზმები, რადგანაც არ არის განსაზღვრული აღსრულებაზე ზედამხედველობის განმახორციელებელი ორგანო.

ბოლო წლების საყურადღებო შემთხვევები

მარეგულირებელი სისტემის ზემოხსენებული ხარვეზების გამო, განხილვისა და რეაგირების გარეშე რჩება ყოფილი თანამდებობის პირების კერძო სექტორში დასაქმების ისეთი შემთხვევები, რომლებიც ინტერესთა კონფლიქტის ნიშნებს შეიცავს. ბოლო წლებში მომხდარი მსგავსი შემთხვევებიდან აღსანიშნავია:

  • ენერგეტიკის მინისტრის ყოფილი მოადგილე მარიამ ვალიშვილის დანიშვნა "სოკარ ენერჯი ჯორჯიას“ გენერალური დირექტორის მრჩევლად. 

  • თბილისის მერის ყოფილი მოადგილე ნატო ქიტიაშვილის დანიშვნა „m² უძრავი ქონების“ გენერალური დირექტორის მოადგილედ ნებართვების, ლიცენზიებისა და იურიდიული მხარდაჭერის საკითხებში.

  • საგზაო დეპარტამენტის უფროსის ყოფილი მოადგილე გივი ჩოჩიას გადასვლა თურქულ კომპანია POLAT YOL & MAPA-ში, რომელმაც ბათუმის შემოვლითი გზის 329 მილიონ ლარის ღირებულების  ტენდერი მოიგო.

  • საგზაო დეპარტამენტის უფროსის ყოფილი მოადგილე ზაზა სიმონიას გადასვლა ჩინურ კომპანია "Sinohydro"-ში, რომელიც 253 მილიონ ლარად ჩქაროსნული მაგისტრალის სამტრედია-გრიგოლეთის მონაკვეთს აშენებს (მედიაში გავრცელებული ინფორმაციის თანახმად, სიმონია იმ სატენდერო ჯგუფის წევრი იყო, რომელმაც "Sinohydro"-ს დაფინანსება მისცა). 

  • საგზაო დეპარტამენტის სამსახურის უფროსის ყოფილი მოადგილე ირაკლი ხერგიანის გადასვლა კომპანია "დოჰვა ინჟინერინგში", რომელიც საგზაო სამუშაოების შესრულებას უწევს მონიტორინგს (მედიაში გავრცელებული ინფორმაციის თანახმად, ხერგიანი იყო იმ კომისიის წევრი, რომლის გადაწყვეტილებითაც ამ კომპანიამ ტენდერები მოიგო).

სახელმწიფო საწარმოების საკითხი

აღსანიშნავია, რომ საქართველოში მოქმედი კანონმდებლობა არ ვრცელდება სახელმწიფო საწარმოებსა და იქ დასაქმებულ პირებზე. შესაბამისად, ამ კონტექსტში “მბრუნავი კარის” პრინციპი და მისგან მომდინარე კორუფციული რისკები საკმაოდ მაღალია. განსაკუთრებით იმ პირობებში, როდესაც მსგავსი შემთხვევების აღრიცხვა და მონიტორინგი არ ხდება.

მაგალითად, მედიაში გავრცელებული ინფორმაციის მიხედვით, 2019 წლის 22 მაისს ელექტროენერგეტიკული ბაზრის ოპერატორმა „ელექტროენერგიის (სიმძალვრის) ბაზრის წესების“ შესაბამისად, საბითუმო ვაჭრობაში მონაწილედ დაარეგისტრირა შპს „ინტერ რაო საქართველო“, როგორც ელექტროენერგიის საბითუმო მიმწოდებელი. „ინტერ რაო საქართველოს“ დირექტორი ვახტანგ ამბოკაძეა. მან აღნიშნული კომპანია ბაგებში საკუთარ ბინაში დაარეგისტრირა. ვიდრე ამბოკაძე ამ პოსტს დაიკავებდა, იქამდე წლების განმავლობაში ის ესკო-ს გენერალური დირექტორი იყო. ესკო-ს აქციების 100%-ის მფლობელი სს საპარტნიორო ფონდია. ესკო  ექსკლუზიურად ახორციელებს საბალანსო ელექტროენერგიითა და გარანტირებული სიმძლავრით ვაჭრობას, სეზონური საჭიროების მიხედვით, ელექტროენერგიის იმპორტსა და ექსპორტს, საბითუმო აღრიცხვის კვანძების ინსპექტირებას; გვევლინება ახლადაშენებული ელექტროსადგურების მიერ წარმოებული ელექტროენერგიის გარანტირებულ შემსყიდველად.

რა უნდა გაკეთდეს რეგულირების გასაუმჯობესებლად

„მბრუნავი კარის“ საკითხთან დაკავშირებული ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის რისკების ეფექტურად დასარეგულირებლად აუცილებელია, რომ:

  • კანონს დაემატოს შესაბამისი ტერმინების განმარტებები (ან შეიცვალოს შესაბამისი ნორმის ამჟამინდელი ფორმულირება), რათა აღმოიფხვრას ორაზროვნება იმასთან დაკავშირებით, თუ რომელი კატეგორიის შემთხვევებზე ვრცელდება კანონით განსაზღვრული შეზღუდვები.

  • კანონით მკაფიოდ განისაზღვროს უწყება, რომელიც ზედამხედველობას გაუწევს ყოფილი თანამდებობის პირების მიერ კანონის მოთხოვნების დაცვას.

  • კანონით დადგენილი შეზღუდვები გავრცელდეს სახელმწიფო საწარმოების ყოფილ ხელმძღვანელ პირებზე იმ შემთხვევებში, სადაც ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის რისკები არსებობს.

 

____________________________

1 „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ მიმოწერა საჯარო სამსახურის ბიუროსთან, 2019 წლის თებერვალი