ქონებრივი დეკლარაციების სისტემა განახლების მოლოდინში - საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო
ENG

ქონებრივი დეკლარაციების სისტემა განახლების მოლოდინში

29 სექტემბერი, 2020

 

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ” შეისწავლა თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა, რომელიც 2017 წელს ამოქმედდა. პირველი 3 წლის შედეგების ანალიზი აჩვენებს, რომ მონიტორინგის მექანიზმი ასრულებს მასზე ოფიციალურად დაკისრებული ფუნქციის მხოლოდ ნახევარს – იგი მთლიანად მიმართულია დეკლარირებული ინფორმაციის სისწორისა და სისრულის შემოწმებისკენ და არ მოიცავს ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციული დარღვევების გამოვლენის კომპონენტს.

გარდა ამისა, საინტერესოა, რომ დარღვევების რაოდენობამ კლება მონიტორინგის მესამე წელს დაიწყო (ის 80%-დან 45%-მდე ჩამოვიდა), მხოლოდ მას შემდეგ, რაც გამოქვეყნდა დეკლარაციის შევსების ინსტრუქცია. ეს გარემოება მიანიშნებს იმაზე, რომ დეკლარირებული ინფორმაციის სისრულისა და სიზუსტის უზრუნველსაყოფად საჭიროა, პირველ რიგში, თავად დეკლარირების მექანიზმის განახლება და გამარტივება.

იმის გათვალისწინებით, რომ ეს პროცესი უკვე მიმდინარეობს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში, იმედი გვაქვს, რომ საჯარო სამსახურის ბიურო და პროცესში ჩართული სხვა პასუხისმგებელი პირები გაითვალისწინებენ წინამდებარე კვლევის მიგნებებსა და რეკომენდაციებს. თავის მხრივ, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“ მზადაა ნებისმიერი ფორმით თანამშრომლობისთვის.

მიგნებები

  • ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგი მთლიანად მიმართულია დეკლარირებული ინფორმაციის სისრულისა და სისწორის შემოწმებაზე, მაშინ, როდესაც კანონით მას მეორე ფუნქციაც აკისრია: ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენა და პრევენცია.
  • არ არის შესრულებული საერთაშორისო რეკომენდაციები ამ სფეროში. კერძოდ, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD ACN) ორი რეკომენდაცია: 1. ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის ეფექტიანობის შეფასება; და 2.  დაუსაბუთებელი გამდიდრებისა და ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის მიზნით ქმედითი სანქციების დაწესების შესაძლებლობის განხილვა.
  • 2019 წლის მონიტორინგის შედეგების მიხედვით, აღმოჩენილ დარღვევათა აბსოლუტური უმრავლესობა სწორედ დეკლარირებული ინფორმაციის სისრულესა და სისწორეს ეხება. დაჯარიმებული თანამდებობის პირების (257) ნახევარზე მეტი არასრულად ან არასწორად ასაჯაროებს მისი ან მისი ჯახის წევრების შემოსავლებს (68.4%) და საბანკო ანგარიშების შესახებ ინფორმაციას (57%). თითქმის ნახევარი არასრულად უთითებს უძრავ ქონებას (46.5%), ხოლო ყოველ მეოთხეს არასრულად აქვს დეკლარირებული დადებული ხელშეკრულებების შესახებ ინფორმაცია (28.9%) და სამეწარმეო საქმიანობა (26.3%).
  • 2017-2019 წლებში საჯარო სამსახურის ბიურომ 1,347 დეკლარაციის მონიტორინგის შედეგად სულ 9 დარღვევა გამოავლინა, რომელიც გადაიგზავნა საგამოძიებო ორგანოებში. თუმცა, გადაგზავნილი საქმეების შემთხვევაშიც, ბიურო არ გასცემს დეტალურ ინფორმაციას ამ დარღვევების შინაარსისა და მათი ჩამდენი თანამდებობის პირების შესახებ, რის გამოც უცნობია, რა ტიპის დარღვევებთან გვაქვს საქმე და რა შედეგი დადგა მათი საგამოძიებო ორგანოებში გადაგზავნის შედეგად.
  • 2019 წლის განმავლობაში „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ“ და საჯარო სამსახურის ბიურომ ერთი და იგივე დეკლარაცია 89 შემთხვევაში შეამოწმეს, საიდანაც თითქმის ნახევარ – 39 შემთხვევაში ბიურომ ვერ აღმოაჩინა ჩვენ მიერ გამოვლენილი დარღვევები, რომლებიც, ძირითადად, ინტერესთა შეუთავსებლობას ეხებოდა.
  • დასახვეწია მონიტორინგისთვის დეკლარაციების შერჩევის დამოუკიდებელი კომისიის არჩევის წესი და საქმიანობა. მაგალითად, კომისია არ იქმნება, როდესაც ვერ გროვდება მისი წევრობის საკმარისი მსურველი. კომისიის არსებობის 3 წლის განმავლობაში ის უკვე 2-ჯერ ვერ შეიქმნა. ამის გამო, 2018 და 2020 წლებში მონიტორინგი ჩაუტარდა დეკლარაციების კანონით განსაზღვრული რაოდენობის მხოლოდ ნახევარს.
  • მონიტორინგის არსებული პრაქტიკის მიხედვით, არ ხდება დეკლარაციების ჩანაცვლება, როდესაც სხვადასხვა მიზეზის გამო ვერ ხერხდება შერჩეული დეკლარაციების შემოწმება ან როდესაც ერთმანეთს ემთხვევა დამოუკიდებელი კომისიისა და შემთხვევითი პრინციპით შერჩეული დეკლარაციები.
  • მონიტორინგის პირველ წელს დიდი რაოდენობით თანამდებობის პირების დაჯარიმების შემდეგ განხორციელდა მთელი რიგი საკანონმდებლო ცვლილებები, რამაც, მთლიანობაში, დეკლარანტებს შეუმსუბუქა პასუხისმგებლობა: შემოღებულ იქნა არაარსებითი დარღვევის ცნება, გაიზარდა დეკლარირების მინიმალური მონეტარული ზღვრები,[1] შემცირდა ჯარიმების მოცულობა.
  • 2019 წელს კანონში შესული ცვლილების მიხედვით, ბოლო 6 წლის განმავლობაში უფუნქციო კომპანიებზე დეკლარირების ვალდებულება აღარ ვრცელდება, რამაც სერიოზულად შეაფერხა სამოქალაქო საზოგადოების მხრიდან დეკლარაციების მონიტორინგის პროცესი.
  • რამდენიმე საკანონმდებლო ხარვეზი შეუძლებელს ხდის ქონებრივი დეკლარაციის საშუალებით ე.წ. „მბრუნავი კარის“  შემთხვევების გამოვლენას. მაგალითად: ინფორმაცია თანამდებობის პირის პრე- და პოსტსამსახურებრივი ანაზღაურებადი საქმიანობის შესახებ არ არის საჯარო, მიუხედავად იმისა, რომ სავალდებულოა ამ ინფორმაციის დეკლარირება; თანამდებობის დატოვების შემდეგ ბოლოს შევსებული დეკლარაცია უმეტეს შემთხვევაში მოიცავს თანამდებობის დატოვების შემდეგ 1 წელზე ნაკლებ პერიოდს; მონიტორინგი წყდება დეკლარაციაზე, როდესაც მისი შერჩევის მომენტისთვის გასულია თანამდებობის დატოვებიდან 1 წელზე მეტი.
  • მონიტორინგის შედეგებმა აჩვენა, რომ დარღვევების რაოდენობამ კლება დაიწყო მაშინ, როდესაც გამოქვეყნდა დეკლარაციის სწორად შევსების ინსტრუქცია, რაც მიანიშნებს დეკლარირების პროცესის გაუმჯობესებისა და გამარტივების აუცილებლობაზე.
  • ქონებრივ დეკლარაციებში ასახული ინფორმაცია ქვეყნდება PDF და არა რომელიმე დამუშავებად ფორმატში (მაგალითად CSV), რაც ზღუდავს ამ ინფორმაციის ავტომატურ რეჟიმში დამუშავების შესაძლებლობას.

რა არის ქონებრივი დეკლარაცია და რატომ არის ის მნიშვნელოვანი

თანამდებობის პირების მიერ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების შევსება ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი ანტიკორუფციული ინსტრუმენტია. ამ გზით საქართველოში თანამდებობის პირებს ყოველ წელს ევალებათ საკუთარი კავშირების, ინტერესის, ქონებისა და ფინანსების გასაჯაროება. პროცესი ელექტრონულია და შევსებული დეკლარაციები ხელმისაწვდომია სპეციალურ ვებგვერდზე – declaration.gov.ge. საჯაროობას აქვს როგორც პრევენციის მიზანი, რომ თანამდებობა პირადი სარგებლის მისაღებად არ იქნეს გამოყენებული, ისე სხვადასხვა სახის დარღვევების, მაგალითად თანამდებობის პირების უკანონო გამდიდრების გამოვლენის მიზანი. ამრიგად, მნიშვნელოვანია, რომ დეკლარირების სისტემა მუდმივად ვითარდებოდეს და იხვეწებოდეს.

დეკლარაციების მონიტორინგის შეფასება

2010 წელს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების გაციფრულების შემდეგ, ამ სისტემის მთავარი ნაკლი დეკლარირებული ინფორმაციის შემოწმების მექანიზმის არარსებობა იყო. დეკლარაციების მონიტორინგის დანერგვის საჭიროებაზე წლების განმავლობაში საუბრობდნენ როგორც ადგილობრივი არასამთავრობო, ისე საერთაშორისო ორგანიზაციები. შესაბამისად, 2017 წელს მონიტორინგის მექანიზმის ამოქმედება მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯი იყო. მონიტორინგის პირველივე წლის შედეგებმა, რომლის მიხედვითაც 2017 წელს შესწავლილ დეკლარაციათა 80%-ში დარღვევები აღმოჩნდა,[2] მკაფიოდ აჩვენა, თუ რამდენად სუსტი და არაქმედითი იყო დეკლარირების სისტემა გადამოწმებისა და აღსრულების მექანიზმის გარეშე.  

დეკლარაციების მონიტორინგის მექანიზმი შემდეგნაირად მუშაობს: საჯარო სამსახურის ბიუროს გააჩნია მონიტორინგის სპეციალური დეპარტამენტი, რომელსაც ევალება შესასწავლად შერჩეული დეკლარაციების შინაარსის გადამოწმება და დარღვევების გამოვლენა. მონიტორინგი ხდება სპეციალური ელექტრონული სისტემის მეშვეობით, რომელსაც პირდაპირი კავშირი აქვს რამდენიმე საჯარო მონაცემთა ბაზასთან, მაგალითად: საჯარო რეესტრი, შემოსავლების სამსახურის ელექტრონული მონაცემთა ბაზა და ასე შემდეგ. ყოველ წელს შესამოწმებლად შეირჩევა სრულ დეკლარაციათა არაუმეტეს 10%. აქედან, 5% შეირჩევა შემთხვევითი შერჩევის პრინციპით (ელექტრონულად), ხოლო დანარჩენ 5%-ს არჩევს 5 წევრიანი დამოუკიდებელი კომისია, რომელიც შედგება არასამთავრობო და აკადემიური წრეების წარმომადგენლებისგან. გარდა ამისა, ბიურო ვალდებულია დამატებით შეისწავლოს დასაბუთებული წერილობითი განცხადების სახით მისთვის გაგზავნილი დეკლარაციები.[3]

მონიტორინგის მექანიზმის ამოქმედებიდან 3 წლის თავზე შესაძლებელია გარკვეული დასკვნების გამოტანა მისი ეფექტურობისა და ხარვეზების აღმოსაფხვრელად საჭირო შემდგომი ნაბიჯების შესახებ. რეალურად, მონიტორინგის ეფექტიანობა უნდა შეეფასებინა თავად საჯარო სამსახურის ბიუროს. მაგალითად, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD ACN) რეკომენდაციით, უნდა ჩატარებულიყო ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის ეფექტიანობის, ასევე ინტერესთა კონფლიქტისა და უკანონო გამდიდრების შემთხვევების სიხშირეზე მისი გავლენის შეფასება. თუმცა, ორგანიზაციის ბოლო ანგარიშის მიხედვით (2019 წლის მარტი), ეს რეკომენდაცია არ შესრულდა.

დეკლარაციების შერჩევის კომისია

მონიტორინგის მექანიზმის გასამართად აუცილებელია დამოუკიდებელი კომისიის მუშაობასა და დაკომპლექტებასთან დაკავშირებული შემდეგი ხარვეზების გამოსწორება:

კომისიის არშექმნის შესაძლებლობა – იმ შემთხვევაში, როდესაც ვერ გროვდება კომისიის წევრობის მსურველთა საკმარისი რაოდენობა, საჯარო სამსახურის ბიუროს მხოლოდ ერთხელ შეუძლია გამოიყენოს 3 დღიანი დამატებითი ვადა. ხოლო, თუ ამის შემდეგაც ვერ შეგროვდა საკმარისი განცხადება, კომისია არ შეიქმნება. ამ ხარვეზის გამო 3 წლის განმავლობაში კომისია 2-ჯერ ვერ შეიქმნა. აუცილებელია, გამოირიცხოს კომისიის არშექმნის ყველანაირი შესაძლებლობა; ასევე, მისი არშექმნის შემთხვევაში, კომისიის მიერ შესარჩევ დეკლარაციათა 5% უნდა შეირჩეს შემთხვევითი შერჩევის პრინციპით. დღესდღეობით, ეს არ ხდება, რის შედეგადაც, მაგალითად 2018 წელს, როდესაც ვერ შეიქმნა კომისია, დეკლარაციების 10%-ის ნაცვლად შემოწმდა მხოლოდ შემთხვევითი პრინციპით შერჩეული 5%. კომისია ვერც 2020 წლისთვის შეიქმნა.   

დუბლირების პრობლემა – კანონში არსებული ჩანაწერის მიხედვით,[4] იმ შემთხვევაში, როდესაც შემთხვევითი შერჩევის დროს დეკლარაციების ელექტრონული სისტემა შეარჩევს ისეთ დეკლარაციას, რომელიც უკვე შერჩეული იყო დამოუკიდებელი კომისიის მიერ, სხვა დეკლარაციის შერჩევა ხდება მხოლოდ საჭიროების შემთხვევაში. საჯარო სამსახურის ბიუროს ცნობით,[5] ასეთი ტიპის დუბლირება პრაქტიკაში არ ხდება, თუმცა მაინც საჭიროა, რომ კანონის დონეზეც სავალდებულო იყოს დუბლირების შემთხვევაში ახალი დეკლარაციის შერჩევა.

კომისიის შეზღუდული შემადგენლობა – კომისია შედგება 3 არასამთავრობო ორგანიზაციის და 2 აკადემიური წრის წარმომადგენლისგან. სასურველია, კომისიამ ასევე მოიცვას ანტიკორუფციული მიმართულებით მომუშავე ჟურნალისტები და პროფესიული გაერთიანებების წარმომადგენლები, რათა მან, მისი წევრების უფრო მრავალფეროვან გამოცდილებაზე დაყრდნობით, უკეთ შეძლოს მაღალი რისკის შემცველი დეკლარაციების გამოვლენა. 

შემზღუდველი მოთხოვნები კომისიის წევრებისთვის – ამჟამად, დამოუკიდებელ კომისიაში საკუთარი წარმომადგენლის ყოლა შეუძლიათ მხოლოდ იმ არასამთავრობო ორგანიზაციებს, რომლებიც დაფუძნების მომენტიდან (რაც უნდა იყოს არანაკლებ 5 წელი) ეწევიან დეკლარაციების მონიტორინგს / შემოწმებას. თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ წარსულში კომისია ვერ შედგა წევრობის მსურველის ნაკლებობის გამო, მიზანშეწონილია, რომ გამოცდილების ასეთი კონკრეტული მოთხოვნა ჩანაცვლდეს უფრო ზოგადი, მაგალითად, ანტიკორუფციული საქმიანობის გამოცდილების მოთხოვნით.

კომისიის წევრების შემთხვევითი შერჩევა – იმ შემთხვევაში, თუ კომისიის წევრობის მსურველთა რაოდენობა აღემატება შესარჩევი წევრების რაოდენობას (3 არასამთავრობოს წარმომადგენელი და 2 მკვლევარი), კომისიის წევრების შერჩევა ხდება შემთხვევითობის პრინციპით. აუცილებელია, რომ ასევე იყო გაწერილი ის პროცედურა, რომლითაც საჯარო სამსახურის ბიურო იხელმძღვანელებს შემთხვევითი შერჩევის დროს. 

კომისიის საქმიანობის არასაკმარისი თავისუფლება – მოქმედი წესების მიხედვით, კომისიამ შესარჩევი დეკლარაციების ნახევარი აუცილებლად სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირთა დეკლარაციებიდან უნდა შეარჩიოს. გაუგებარია ასეთი წესის საჭიროება. მაგალითად, 2019 წლის მონიტორინგის შედეგების მიხედვით,[6] კომისიის მიერ შერჩეულ დეკლარაციებში უფრო ნაკლები დარღვევა იქნა აღმოჩენილი (43.55%), ვიდრე შემთხვევითი წესით შერჩეულ დეკლარაციებში (47.14%), რაც შესაძლოა მიანიშნებდეს იმაზე, რომ დარღვევების სიხშირე მეტია არაპოლიტიკურ თანამდებობებზე. ამის გათვალისწინებით, კომისიას უნდა მიეცეს სრული თავისუფლება, თავად გადაწყვიტოს რა რისკ-ფაქტორებზე დაყრდნობით შეარჩევს მისთვის გათვალისწინებული დეკლარაციების 5%.

მონიტორინგის შედეგების ანალიზი

პასუხისმგებლობის შემსუბუქება, სისტემის გაუმჯობესების ნაცვლად

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგი 2017 წელს დაიწყო. პირველი წლის შედეგებით, 280 შესწავლილი დეკლარაციიდან 80%-ში დარღვევა იქნა აღმოჩენილი (იხ. ცხრილი #1). ამ სავალალო შედეგის გამოვლენის შემდეგ განხორციელდა რამდენიმე საკანონმდებლო ცვლილება, რომლებიც, ძირითადად, მიზნად ისახავდა სანქციების შემსუბუქებას დარღვევების მქონე დეკლარანტებისთვის, მაგალითად:

  1. შემოღებულ იქნა არაარსებითი დარღვევის ცნება, რომლის მიხედვითაც, მოიხსნა სიზუსტის ვალდებულება დეკლარაციაში შესატან მთელ რიგ სხვადასხვა სახის ინფორმაციაზე;
  2. გაიზარდა მონეტარული ზღვრები, რის ზემოთაც თანამდებობის პირს ევალება ფინანსების დეკლარირება;
  3. შეიცვალა ჯარიმის გამოთვლის წესი, რის შედეგადაც, თანამდებობის პირთა უმეტესობას შეუმცირდა ჯარიმების მოცულობა.
  4. დარღვევად აღარ ითვლება, თუ თანამდებობის პირი დეკლარაციაში არ მიუთითებს ისეთი კომპანიის ფლობის შესახებ, რომელსაც ბოლო 6 წლის განმავლობაში არ ჰქონდა ბრუნვა.

ბოლო ცვლილება განსაკუთრებით პრობლემურია, რადგან იგი უკიდურესად ართულებს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების, მედიისა და დაინტერესებული მოქალაქეების მიერ თანამდებობის პირების ბიზნესკავშირების მონიტორინგს, რადგანაც ისინი მოკლებულნი არიან იმის შემოწმების შესაძლებლობას, ფუნქციონირებდა თუ არა რომელიმე კომპანია ბოლო 6 წლის განმავლობაში – ეს ინფორმაცია საჯაროდ ხელმისაწვდომი არ არის, რადგანაც წარმოადგენს საგადასახადო საიდუმლოებას და მხოლოდ შესაბამის ოფიციალურ უწყებებს აქვთ მასზე წვდომა. ამგვარი ცვლილება ძირს უთხრის თანამდებობის პირთა სამეწარმეო საქმიანობის გამჭვირვალობას და არსებითად ეწინააღმდეგება როგორც საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობის მიზნებსა და სულისკვეთებას, ისე საქართველოს საერთაშორისო ანტიკორუფციულ ვალდებულებებს. ის ასევე შეუძლებელს ხდის სამოქალაქო საზოგადოების მხრიდან საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ ჩატარებული მონიტორინგის შედეგების გადამოწმებას, მისი ეფექტიანობის დადგენის მიზნით.

მონიტორინგის მიერ გამოვლენილ უარყოფით შედეგებს ბიძგი უნდა მიეცა დეკლარირების სისტემის განახლებისთვის და არა თანამდებობის პირთა ვალდებულებების შემსუბუქებისთვის. ვალდებულებების ამგვარი შემსუბუქების მიუხედავად, დარღვევების რაოდენობა არ შემცირდა მონიტორინგის მეორე – 2018 წელს, როდესაც შემოწმებული დეკლარაციების 79.45%-ში აღმოჩნდა ერთი დარღვევა მაინც; გარდა ამისა, დეკლარაციების დამატებით 7%-ში გამოვლინდა არაარსებითი დარღვევა, რის შედეგადაც თანამდებობის პირებს მიეცათ გაფრთხილებები. სხვა სიტყვებით, არაარსებითი დარღვევის ცნების შემოღებამ ვერ შეამცირა უარყოფითი სტატისტიკა. ეს კი მკაფიოდ მიანიშნებს იმაზე, რომ ვალდებულებების შემსუბუქების პოლიტიკა შედეგის მომტანი ვერ იქნება.

რეალური გაუმჯობესება გამოჩნდა მონიტორინგის მესამე – 2019 წელს, როდესაც დარღვევების შემცველი დეკლარაციების რაოდენობა 45.16%-ზე ჩამოვიდა. მიუხედავად იმისა, რომ ეს მაჩვენებელი მაინც მაღალია, ერთი წლის განმავლობაში 35 პროცენტული პუნქტით კლება აღსანიშნავი და დამაიმედებელია. უფრო მნიშვნელოვანი კი არის ამ კლების მიზეზი: 2019 წელს მიღწეული წარმატების მიზეზად საჯარო სამსახურის ბიურო, პირველ რიგში, ასახელებს დეკლარაციის სწორად შევსების ინსტრუქციის შემუშავებას. ეს ნათლად მიგვანიშნებს, რომ პრობლემა თავად დეკლარირების პროცესშია, რომელსაც შეუძლია კეთილსინდისიერ თანამდებობის პირსაც კი გაურთულოს მისი ქონების, ფინანსებისა და ინტერესების სწორად და სრულად დეკლარირება. თუ ერთი წლის განმავლობაში დარღვევების 35 პროცენტული პუნქტით ვარდნა მართლაც დიდწილად დეკლარირების პროცედურაში მეტი სიცხადის შემოტანამ განაპირობა, მაშინ მარტივი წარმოსადგენია, თუ რა შედეგი შეიძლება დადგეს დეკლარირების პროცესის შემდგომი გამარტივებით (იხ. თავი: ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაცია - ვერსია 2.0).

ცხრილი #1 – ქონებრივი მდგომარეობის მონიტორინგის შედეგები (2017-2019)

წელი

შემოწმებული

დარღვევა

გაფრთხილება

დადებითი შედეგი

2017

280

80%

(224)

 -

20%

(56)

2018

438

79.45%

(348)

7.1%

(31)

13.47%

(59)

2019

569

45.16%

(257)

13.18% (75%)

41.65% (237)

წყარო: საჯარო სამსახურის ბიურო – ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის 2017, 2018 და 2019 წლის წლიური ანგარიშები

საჯარო სამსახურის ბიუროს მონიტორინგის ანგარიშებიდან ასევე გამოჩნდა, რომ იმ შემთხვევებში, როდესაც სხვადასხვა მიზეზის გამო ვერ ხერხდება შერჩეული დეკლარაციების შემოწმება, არ ხდება მათი სხვა დეკლარაციებით ჩანაცვლება. ასეთი მიზეზებია: გარდაცვალება, თანამდებობიდან წასვლის შემდეგ 1 წელზე მეტი დროის გასვლა, დეკლარირების ვალდებულების მოხსნა კონკრეტული თანამდებობისთვის. 2017-2019 წლებში ამ მიზეზებით მონიტორინგი შეწყდა თავდაპირველად შერჩეული დეკლარაციების 4.5%-ზე (60 დეკლარაცია).

არჩანაცვლების ეს პრაქტიკა შეგვიძლია განვიხილოთ, როგორც პასუხისმგებლობის ერთგვარი შემსუბუქება თანამდებობის პირებისთვის. ამიტომ, რადგან მოსალოდნელია, რომ წლის განმავლობაში დეკლარაციების გარკვეული რაოდენობა სხვადასხვა მიზეზით ამოღებულ იქნება მონიტორინგის გრაფიკიდან, შესაძლებელია, წლის დასაწყისში ელექტრონული შემთხვევითი შერჩევის დროს დამატებით შეირჩეს დეკლარაციების ე.წ. მომლოდინეთა სია, საიდანაც საჭიროების შემთხვევაში მარტივად ჩანაცვლდება დეკლარაციები.

არარსებული ფოკუსი ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის გამოვლენაზე

მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით,[7] დეკლარაციების მონიტორინგს ორი ძირითადი ფუნქცია აქვს: 1. დეკლარირებული მონაცემების სისრულისა და სისწორის შემოწმება; და 2. ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენა და პრევენცია. მონიტორინგის ოფიციალური შედეგებიდან აშკარაა, რომ მონიტორინგის არსებული რესურსი მთლიანად პირველ ფუნქციაზეა მიმართული.

2019 წლის მონიტორინგის ანგარიშში, სადაც, წინა წლებთან შედარებით, დარღვევების შინაარსის შესახებ მეტი დეტალია მოცემული, გამოყოფილია დარღვევის 7 ძირითადი კატეგორია (იხ. ცხრილი #2), რომელთაგან ყველა უკავშირდება დეკლარაციის არასრულად ან არასწორად შევსებას.

2019 წლის მონიტორინგის შედეგების მიხედვით, დაჯარიმებული თანამდებობის პირების (257) ნახევარზე მეტი არასრულად ან არასწორად ასაჯაროებს მისი ან მისი ჯახის წევრების შემოსავლებს (68.4%) და საბანკო ანგარიშების შესახებ ინფორმაციას (57%). თითქმის ნახევარი არასრულად უთითებს უძრავ ქონებას (46.5%), ხოლო ყოველ მეოთხეს არასრულად აქვს დეკლარირებული დადებული ხელშეკრულებების შესახებ ინფორმაცია (28.9%) და სამეწარმეო საქმიანობა (26.3%).  

ცხრილი #2 – ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის შედეგად გამოვლენილი დარღვევების ტიპების სიხშირე (2019)

შემოსავალის და ანაზღაურების არასრულად / არასწორად მითითება

68.4%

საბანკო ანგარიშების არასრულად / არასწორად მითითება

57%

უძრავი ქონების არასრულად / არასწორად მითითება

46.5%

ხელშეკრულებების არასრულად / არასწორად მითითება

28.9%

სამეწარმეო საქმიანობის არასრულად / არასწორად მითითება

26.3%

ბიუროს მიერ მოთხოვნილი ნაწილი დოკუმენტაციის წარუდგენლობა

6.1%

მოძრავი ქონების არასრულად / არასწორად მითითება

0.4%

წყარო: საჯარო სამსახურის ბიურო – ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის 2019 წლის ანგარიში

მონიტორინგის შედეგად მოძრავ ქონებასთან დაკავშირებული დარღვევის მხოლოდ 1 შემთხვევა დაფიქსირდა, რაც შესაძლოა მიანიშნებდეს ამ მიმართულებით მონიტორინგის სისუსტეზე.

გასათვალისწინებელია, რომ შემთხვევების უმეტესობაში თანამდებობის პირებს რამდენიმე ტიპის დარღვევა ერთდროულად უფიქსირდებათ. 2019 წელს დაჯარიმებულთა შორის ყოველი 4 თანამდებობის პირიდან 3-ს მინიმუმ 2 ტიპის დარღვევა მაინც ჰქონდა დეკლარაციაში (იხ. ცხრილი #3). ყველაზე ხშირად (30.3%) თანამდებობის პირებს 3 ტიპის დარღვევა ჰქონდათ ერთდროულად.

ცხრილი #3 – თანამდებობის პირების განაწილება დარღვევების რაოდენობის მიხედვით (2019)

1 დარღვევა

26.8%

2 დარღვევა

26.3%

3 დარღვევა

30.3%

4 დარღვევა

12.7%

5 დარღვევა

2.2%

6 დარღვევა

1.8%

წყარო: საჯარო სამსახურის ბიურო – ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის 2019 წლის ანგარიში

2019 წლის მონიტორინგის შედეგების მიხედვით, აღმოჩენილ დარღვევათა აბსოლუტური უმრავლესობა სწორედ დეკლარირებული ინფორმაციის სისრულესა და სისწორეს ეხება. თითქმის არცერთი შემთხვევა არ დაფიქსირებულა, როდესაც ბიურომ გამოავლინა ისეთი დარღვევები, როგორიცაა: კორუფცია, ინტერესთა ან/და თანამდებობრივი შეუთავსებლობა, უკანონო გამდიდრება ან/და დაუსაბუთებელი ქონების არსებობის შემთხვევა, თანამდებობის დატოვების შემდგომი შეზღუდვის დარღვევა (ე.წ. მბრუნავი კარი)[8] და სხვა ამგვარი დარღვევები.

2017-2019 წლებში საჯარო სამსახურის ბიურომ 1,347 დეკლარაციის მონიტორინგის შედეგად სულ 9 დარღვევა გამოავლინა, რომელიც გადაიგზავნა საგამოძიებო ორგანოებში (2017 წელს 7 შემთხვევა 280-დან, 2018 წელს 1 შემთხვევა 438-დან და 2019 წელს 1 შემთხვევა 569-დან). ეს მაჩვენებელი ძალიან დაბალია და თავისთავად მიანიშნებს იმაზე, რომ მონიტორინგის ფოკუსი არ არის ისეთი დარღვევების გამოვლენა, რომლებზე რეაგირებაც სამართალდამცავი ორგანოების კომპეტენციაში შედის. თუმცა, გადაგზავნილი საქმეების შემთხვევაშიც, ბიურო არ გასცემს დეტალურ ინფორმაციას ამ დარღვევების შინაარსისა და მათი ჩამდენი თანამდებობის პირების შესახებ, რის გამოც უცნობია რა ტიპის დარღვევებთან გვაქვს საქმე და რა შედეგი დადგა მათი საგამოძიებო ორგანოებში გადაგზავნის შედეგად.

მნიშვნელოვანია, რომ სამომავლოდ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგმა ასევე შეამოწმოს, რამდენად ასრულებენ თანამდებობის პირები საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობით მათთვის დაწესებულ შეზღუდვებს, რომელთა მიზანი ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის პრევენციაა.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ გამოცდილებით, რომელიც წლებია სწავლობს თანამდებობის პირთა მიერ შევსებულ ქონებრივ დეკლარაციებს, ინტერესთა შეუთავსებლობის შემთხვევები არც თუ ისე იშვიათია და მათი გამოვლენა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციებით არის შესაძლებელი.

2019 წლის განმავლობაში „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ“ და საჯარო სამსახურის ბიურომ ერთი და იგივე დეკლარაცია 89 შემთხვევაში შეამოწმეს, საიდანაც თითქმის ნახევარ – 39 შემთხვევაში ბიურომ ვერ აღმოაჩინა ჩვენ მიერ გამოვლენილი დარღვევები, რომელთა დიდი ნაწილი ინტერესთა ან თანამდებობრივ შეუთავსებლობას ეხება:

  • საქართველოში თანამდებობის პირებს კანონით მოეთხოვებათ, თანამდებობაზე ყოფნის განმავლობაში კერძო კომპანიაში არსებული მათი წილი მართვის უფლებით სხვა პირს გადასცენ. საჯარო სამსახურის ბიურომ 20 ასეთი შემთხვევა არ ჩათვალა დარღვევად.
  • თანამდებობის პირს ასევე ეკრძალება, იკავებდეს დირექტორის პოზიციას კერძო კომპანიაში, რაც თანამდებობასთან შეუთავსებელი საქმიანობაა. საჯარო სამსახურის ბიურომ 3 ასეთი შემთხვევა არ ჩათვალა დარღვევად.
  • ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის სწორად შევსების ინსტრუქციის მიხედვით, თანამდებობის პირი ვალდებულია დეკლარაციაში შეიყვანოს ინფორმაცია ისეთი კომპანიის შესახებაც, რომელსაც იგი დეკლარაციის საანგარიშო პერიოდის (გასული წლის) განმავლობაში ფლობდა, თუმცა რომელსაც ის აღარ ფლობს უშუალოდ დეკლარაციის შევსების მომენტისთვის. საჯარო სამსახურის ბიურომ 11 ასეთი შემთხვევა არ ჩათვალა დარღვევად.
  • საჯარო სამსახურის ბიურომ ასევე დარღვევად არ ჩათვალა 15 შემთხვევა, როდესაც თანამდებობის პირს დეკლარაციაში არ ჰქონდა ნახსენები კონკრეტული კომპანიები. სავარაუდოდ, ეს იმით არის განპირობებული, რომ ეს კომპანიები ბოლო 6 წლის განმავლობაში უფუნქციო იყო, რის გამოც მათი დეკლარირება არ არის სავალდებულო. ეს შემთხვევა კარგად ასახავს, თუ რამდენად ხელისშემშლელია ასეთი ტიპის გამონაკლისის არსებობა სამოქალაქო საზოგადოებისთვის დეკლარაციების მონიტორინგის დროს.

საჯარო სამსახურის ბიუროს ოფიციალური პოზიციით, 39-ვე შემთხვევა ეხებოდა ისეთ კომპანიებს, რომლებსაც ბოლო 6 წლის განმავლობაში არ უფიქსირდებოდათ ბრუნვა.[9] ეს გარემოება კარგად ასახავს, თუ რამდენად ხელისშემშლელია უფუნქციო კომპანიების დეკლარირებაზე არსებული ეს გამონაკლისი სამოქალაქო საზოგადოების მიერ განხორციელებული მონიტორინგისთვის.

იმის გათვალისწინებით, რომ დეკლარაციების მონიტორინგის მექანიზმი უკვე მეოთხე წელია არსებობს, დროა, რომ მან დაიწყოს ინტერესთა შეუთავსებლობის და კორუფციულ სამართალდარღვევების გამოვლენა, რისთვისაც საჭირო იქნება შესაბამისი მეთოდოლოგიის შემუშავება და დანერგვა. მაგალითად, დეკლარაციის მონიტორინგის ნაწილი უნდა გახდეს:

  • თანამდებობის პირის ცხოვრების წესზე დაკვირვება დეკლარაციაში მითითებულ ქონებასთან და ფინანსებთან შეუსაბამობების გამოვლენის მიზნით;
  • უცხოური ქონებისა და ბიზნესების შემოწმების გზების გამონახვა;
  • თანამდებობის პირთან მუდმივად მცხოვრები პირების ვინაობის შემოწმება;
  • წლების მიხედვით შემოსავლებსა და გასავლებზე დაკვირვება უკანონო გამდიდრების შემთხვევების გამოვლენის მიზნით;
  • თანამდებობასთან შეუთავსებლობის შემთხვევების გამოვლენა (მაგალითად: კომპანიაში ხელმძღვანელი პოზიციის ან წილის მართვის უფლების არდათმობის შემთხვევების გამოვლენა, ასევე, თანამდებობის პირთან დაკავშირებული საწარმოების საქმიანობის სფეროების შემოწმება);
  • საჯარო სამსახურიდან წასვლის შემდგომი საქმიანობის შემოწმება;
  • სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პოლიტიკურ შემომწირველთა ბაზის გამოყენება თანამდებობის პირების მიერ პოლიტიკურ შემოწირულობების სახით გაღებული ხარჯების შესამოწმებლად.

გარდა ამისა, საჭიროა კანონის დონეზე იმის დაკონკრეტება, თუ რას აკეთებს საჯარო სამსახურის ბიურო მას მერე, რაც მონიტორინგის შედეგად გამოავლენს ინტერესთა შეუთავსებლობისა და სხვა მსგავს დარღვევებს. დაუსაბუთებელი გამდიდრებისა და ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის მიზნით ქმედითი სანქციების დაწესების შესაძლებლობის განხილვის რეკომენდაცია საქართველომ ჯერ კიდევ 2016 წელს მიიღო საერთაშორისო ანტიკორუფციული ორგანიზაციებისგან, კერძოდ, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) სტამბოლის სამოქმედო გეგმის (Istanbul Action Plan) ფარგლებში. ეს რეკომენდაცია დღემდე არ არის შესრულებული.

მონიტორინგის შედეგების გამოქვეყნება

დღესდღეობით, საჯარო სამსახურის ბიურო წელიწადში ერთხელ აქვეყნებს დეკლარაციების მონიტორინგის შედეგებს ანგარიშის სახით. მისასალმებელია ის ფაქტი, რომ 2019 წლიდან მონიტორინგის ანგარიშთან ერთად გამოქვეყნდა დანართიც, რომელიც მოიცავდა თითოეული შემოწმებული თანამდებობის პირის ჩამონათვალს მათი დარღვევების მოკლე აღწერასთან ერთად. თუმცა, მონიტორინგის შედეგების საჯაროობის მხრივ მეტი შეიძლება გაკეთდეს, რათა დეკლარაციების მონიტორინგით დაკავებულ სხვა აქტორებს გაუმარტივდეთ ეს საქმიანობა. კერძოდ, სასურველია, რომ:

  • თითოეული შემოწმებული დეკლარაციის შემთხვევაში მონიტორინგის შედეგების პროაქტიულად გამოქვეყნებისათვის დაწესდეს გონივრული ვადა (მაგალითად, მონიტორინგის დასრულებიდან ერთი თვე).
  • მონიტორინგის ფარგლებში შერჩეული დეკლარაციები აღინიშნოს შემოწმებულად დეკლარაციების ოფიციალურ ვებგვერდზე.
  • უარყოფითი დასკვნის შემთხვევაში, დეკლარაციას დამატებითი გვერდის სახით მიებას ოქმის ტიპის ჩანაწერი, სადაც დეტალურად იქნება აღწერილი, თუ რა დარღვევა გამოვლინდა შემოწმების შედეგად, ან რაზე მიეცა თანამდებობის პირს გაფრთხილება.
  • თანამდებობის პირებს უნდა მოეთხოვოთ, გონივრულ ვადაში შეასწორონ მათ დეკლარაციაში აღმოჩენილი დარღვევები / არაარსებითი დარღვევები, რათა დეკლარაციაში საბოლოოდ აისახოს სწორი ინფორმაცია. ამასთან, აუცილებელია, რომ ასეთი ტიპის შესწორება გამოჩნდეს ძველ ჩანაწერთან ერთად, რათა ნათელი იყოს, თუ რა იყო თავდაპირველად მითითებული არაზუსტი ინფორმაცია.

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაცია – ვერსია 2.0

მონიტორინგის მექანიზმის ამოქმედებით, შეიძლება ითქვას, რომ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების სისტემას ყველა საჭირო კომპონენტი გააჩნია, რათა სათანადოდ შეასრულოს თავისი ფუნქცია – კორუფციის პრევენცია, ინტერესთა შეუთავსებლობისა და უკანონო გამდიდრების შემთხვევების გამოაშკარავება. ახლა საჭიროა სისტემის დახვეწაზე მუშაობა, რათა დროულად აღმოიფხვრას მისი ყველაზე მძიმე ხარვეზები და, საბოლოო ჯამში, გახდეს შეძლებისდაგვარად საუკეთესო.

სწორედ ეს პროცესი მიმდინარეობს ახლა საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში, რომლის მოქმედი სამოქმედო გეგმის თანახმადაც 2020 წლის ბოლომდე საჯარო სამსახურის ბიურომ გარკვეული ცვლილებები უნდა შეიტანოს დეკლარირების სისტემაში. მიუხედავად იმისა, რომ ბიუროს დღემდე არ გაუსაჯაროებია მისი გეგმები ამ მიმართულებით (ასევე, გადაიდო განახლებული დეკლარირების ელექტრონული სისტემის ამოქმედება, რომელიც 2020 წლის 1 მარტს იყო დაგეგმილი), იმედს ვიტოვებთ, რომ იგი გაითვალისწინებს „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ ქვემოთ განხილულ მოსაზრებებსა და იდეებს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების სისტემის გაუმჯობესებასთან დაკავშირებით. 

დეკლარანტების წრე

საქართველოში მოქმედი ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების სისტემა თანამდებობის პირთა საკმაოდ ფართო წრეს მოიცავს – ყოველ წელს 6,000-ზე მეტი დეკლარაცია ივსება. მიუხედავად ამისა, მნიშვნელოვანია, რომ დეკლარანტთა წრის გაფართოების პროცესი არ შეჩერდეს და მოიცვას ყველა ის თანამდებობის პირი, თუ საჯარო მოხელე, რომელსაც მინდობილი აქვს ამა თუ იმ ფორმის ძალაუფლება. დეკლარანტთა წრის ამგვარი გაფართოება, ერთი მხრივ, გააძლიერებს კორუფციული დანაშაულის პრევენციას, ხოლო, მეორე მხრივ, დაეხმარება სამოქალაქო საზოგადოებასა და შესაბამის საჯარო დაწესებულებებს გამოავლინონ და აღკვეთონ მეტი ასეთი დარღვევა.

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების ვალდებულება ასევე უნდა გავრცელდეს:

არათანამდებობის პირი პროკურორები – დღესდღეობით მხოლოდ მაღალი რანგის პროკურორები ავსებენ დეკლარაციას. პროკურორის საქმიანობიდან გამომდინარე, რომელიც ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების მომეტებულ რისკს შეიცავს, მნიშვნელოვანია, რომ დეკლარირების ვალდებულება შეეხოს ყველა დონის პროკურორს. დეკლარანტთა წრის ყველა პროკურორზე გავრცელების რეკომენდაციას ასევე იძლევიან საერთაშორისო ანტიკორუფციული ორგანიზაციები, როგორიცაა ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელი (OECD ACN).

საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილეები – ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში 2017 წლის დეკემბერში შესული ცვლილებების შემდეგ, საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილე თანამდებობის პირად ითვლება. თუმცა „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის 2019 წლის აპრილის ცვლილებებით, ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილეზე აღარ ვრცელდება დეკლარაციის შევსებისა და კომერციულ საქმიანობასთან დაკავშირებული ინტერესთა შეუთავსებლობის თავიდან არიდების ვალდებულება (მაგ: წილის გადაცემა მართვის უფლებით). მიზანშეწონილია, რომ ეს გადაწყვეტილება შეიცვალოს და ეს თანამდებობის პირები კვლავ გახდნენ ვალდებული გაასაჯაროონ საკუთარი ინტერესები და ქონება.

საჯარო სამსახურის ბიურომ ასევე უნდა განიხილოს შესაძლებლობა, რომ საბიუჯეტო ორგანიზაციებში არსებულ გარკვეული კატეგორიის პოზიციებზე დასაქმებულმა პირებმა შეავსონ დეკლარაციის გამარტივებული ფორმა, სადაც ისინი გაასაჯაროებენ არა ფინანსურ მდგომარეობას, არამედ მხოლოდ მათ ინტერესებს, ქონებასა და კავშირებს. დეკლარაციის ასეთი გამარტივებული ფორმა უკვე არსებობს – მისი შევსება ევალებათ საქართველოს პარლამენტის წევრობის კანდიდატებს.

გამარტივებული დეკლარაციის შევსების ვალდებულება შეიძლება გავრცელდეს:

მუნიციპალური საკრებულოების არათანამდებობის პირი წევრები – საკრებულოს წევრები წონად გადაწყვეტილებებს იღებენ და მნიშვნელოვან ძალაუფლებას ფლობენ მუნიციპალიტეტებში. საკრებულოს არათანამდებობის პირ წევრებს არ ევალებათ ქონებრივი დეკლარაციის წარდგენა, და, ამავე დროს, მათ შეუზღუდავად შეუძლიათ კერძო ბიზნესში მონაწილეობა. კომერციულ ინტერესებთან დაკავშირებით გამჭვირვალობის ეს ნაკლებობა სერიოზულ საფრთხეებს წარმოშობს ინტერესთა კონფლიქტისა და თანამდებობის ბოროტად გამოყენების კუთხით.

საზოგადოებამ უნდა იცოდეს, რა კომერციულ ინტერესს ატარებს თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოში მის მიერ არჩეული თითოეული ადამიანი, მიუხედავად მისი თანამდებობრივი სტატუსისა. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, რომ საკრებულოების არათანამდებობის პირ წევრებზე ვრცელდებოდეს დეკლარაციის გამარტივებული ფორმით წარდგენის ვალდებულება.

კულტურული, საგანმანათლებლო, სამეცნიერო, კვლევითი და სასპორტო ა(ა)იპ-ების ხელმძღვანელები – დეკლარირების ვალდებულება არ ვრცელდება სახელმწიფოს ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს მიერ დაფუძნებული კულტურული, საგანმანათლებლო, სამეცნიერო, კვლევითი და სასპორტო საქმიანობისათვის შექმნილი არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირების ხელმძღვანელებზე. ინტერესთა კონფლიქტების პრევენციისა და გამოვლენისთვის, სასურველია, რომ ამ ა(ა)იპ-ების ხელმძღვანელებმაც შეავსონ გამარტივებული დეკლარაცია.

მინისტრის მრჩევლები – მინისტრის მრჩევლის როლსა და ფუნქციებს საქართველოს კანონმდებლობა მკაფიოდ არ არეგულირებს. მრჩეველთან მიმართებაში ინტერესთა შესაძლო კონფლიქტთან დაკავშირებული ყველა ეჭვის გასაფანტავად და ქონების გასაჯაროების ქართული სისტემების საუკეთესო საერთაშორისო გამოცდილებასთან დასაახლოებლად, სასურველია, მრჩევლებზეც გავრცელდეს დეკლარაციების გამარტივებული ფორმით წარდგენის ვალდებულება.

დეკლარაციის შინაარსი

საქართველოში მოქმედი ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების საშუალებით გროვდება ინფორმაცია როგორც თანამდებობის პირების კავშირებსა და ინტერესებზე, ისე მათ ქონებასა და ფინანსურ მდგომარეობაზე. მიუხედავად იმისა, რომ დეკლარაციის საშუალებით გასაჯაროებული ინფორმაცია საკმაოდ ვრცელია, იგი არაა სრულყოფილი და, ხშირად, აკლია დეტალიზება, რაც ართულებს მონიტორინგის პროცესს.

დეტალიზების გასაზრდელად საჭიროა შემდეგი ველების / ინფორმაციის დამატება:

საიდენტიფიკაციო ნომრები – თანამდებობის პირსა და მის ოჯახის წევრებთან დაკავშირებული საწარმოებისა და სხვა ორგანიზაციების (მაგალითად, დამსაქმებლის) საიდენტიფიკაციო ნომრები; მათი უძრავი ქონების საკადასტრო კოდები; ავტომობილის სახელმწიფო ნომერი.

ანაზღაურებადი სამუშაო – თანამდებობის პირების ხელფასები უნდა დეკლარირდეს ჩაშლილად (სარგო, ბონუსი, დანამატი და ასე შემდეგ).

მაქსიმალურად ზუსტი თარიღები – სადაც შესაძლებელია, თარიღები უნდა მიეთითოს დღის სიზუსტით, მაგალითად: თანამდებობის დაკავების / დატოვების ზუსტი თარიღი; უძრავი და მოძრავი ქონების შეძენის ზუსტი თარიღები (და არა მხოლოდ წელი); საჩუქრის მიღების ზუსტი თარიღი, დეკლარაციის ბოლო გვერდზე მითითებული სხვა შემოსავლის / გასავლის თარიღები და ასე შემდეგ.

საჩუქარი – საჩუქრის მიღების ზუსტი თარიღი, საჩუქრის გამცემის ვინაობა (იურიდიული პირის შემთხვევაში - საიდენტიფიკაციო კოდი და მისამართი).

ფასიანი ქაღალდები – კომპანიის მისამართი (მათ შორის ქვეყნის მითითებით) და კომპანიის მთლიანი აქციების წილი, რომელსაც ფლობს თანამდებობის პირი.

ასეთი დეტალიზება ერთიორად დააჩქარებს და გაამარტივებს დეკლარირებული ინფორმაციის გადამოწმებისა და შესაძლო დარღვევების აღმოჩენის პროცესს. მაგალითად: დეტალიზების გარეშე რთულია იმის შემოწმება, არის თუ არა აცდენა თანამდებობის პირის დეკლარირებულ შემოსავალსა და გასავალს შორის.

იმისათვის, რომ დეკლარაციამ სრულად ასახოს თანამდებობის პირის ქონება და ინტერესები, დეკლარირებას ასევე უნდა დაექვემდებაროს შემდეგი ინფორმაცია:

ოჯახის წევრების ინტერესების დეკლარირება – თანამდებობის პირის ოჯახის წევრთა ჩამონათვალი, რომლებზეც დღეის მდგომარეობით ვრცელდება ქონებრივ დეკლარაციის მოთხოვნები (მეუღლე, არასრულწლოვანი შვილი და მასთან მუდმივად მცხოვრები პირი), ძალზე შეზღუდულია. დეკლარირების მიღმა რჩებიან თანამდებობის პირის ოჯახის წევრები (მშობლები, და-ძმა და ფინანსურად დამოუკიდებელი შვილები, რომლებიც თანამდებობის პირთან არ ცხოვრობენ), რომლებიც შეიძლება იღებდნენ თანამდებობის პირის უკანონო საქმიანობიდან მოპოვებულ სახსრებს, ან თავად ეწეოდნენ თანამდებობის პირის მოვალეობებთან ინტერესთა პოტენციური კონფლიქტის წარმომშობ საქმიანობას. თანამდებობის პირის ქონებრივ დეკლარაციაში მისი მშობლების, და-ძმისა და სრულწლოვანი, ფინანსურად დამოუკიდებელი შვილების მხოლოდ ინტერესების ჩანაწერის (მათთან ასოცირებული კომპანიებისა და ორგანიზაციების დასახელება; და არა ფინანსების) დამატება საჯარო სექტორში ნეპოტიზმის, ფავორიტიზმისა და კორუფციის წინააღმდეგ მიმართული კიდევ ერთი ძლიერი მექანიზმი იქნება.

კავშირი არასამეწარმეო ორგანიზაციებთან – თანამდებობის პირმა ასევე უნდა დაადეკლარიროს მისი კავშირი ნებისმიერი სახის არასამეწარმეო იურიდიულ პირთან, შესაბამისი დეტალური ინფორმაციის მითითებით: ორგანიზაციის დასახელება, საიდენტიფიკაციო კოდი, რეგისტრაციის თარიღი და მისამართი, კავშირის ფორმა და დროის მონაკვეთი.

საზღვარგარეთ არსებული უძრავი და მოძრავი ქონება – ამჟამად, არც დეკლარაციის ფორმაში და არც შესაბამის კანონმდებლობაში არაა დაკონკრეტებული, რომ უძრავი და მოძრავი ქონების გრაფა ეხება ქონების ფლობას როგორც საქართველოში, ისე საზღვარგარეთ.

სარგებლობაში არსებული უძრავი და მოძრავი ქონება – თანამდებობის პირმა ასევე უნდა დაადეკლარიროს ის მოძრავი თუ უძრავი ქონება, რომელიც უშუალოდ მას ან მის ოჯახის რომელიმე წევრს არ ეკუთვნით, მაგრამ რომლითაც ისინი სარგებლობენ, მაგალითად: თანამდებობის პირზე განპიროვნებული ავტომობილი, ან ფაქტობრივი საცხოვრებელი სახლი, რომელიც არ ეკუთვნის თანამდებობის პირს ან მის ოჯახის წევრებს.

ბენეფიციარული საკუთრება – საჯარო მოხელეების კერძო კომპანიების ბენეფიციარული საკუთრების შესახებ ინფორმაცია (მაგალითად: ოფშორში რეგისტრირებული კომპანიის მფლობელობა).

ვირტუალური ვალუტა – ვალუტის სახეობა, შეძენის / წარმოების თარიღი, გადახდილი თანხის ოდენობა (დეკლარაციის შევსების თვის პირველი რიცხვის მდგომარეობით).

დასადეკლარირებელი ინფორმაციის ამგვარი გაფართოება და დეტალიზება აამაღლებს თანამდებობის პირთა პასუხისმგებლობის შეგრძნებას, გაუმარტივებს საქმეს მონიტორინგში ჩართულ ორგანიზაციებს და, რაც მთავარია, საზოგადოებას უფრო სრულად დაანახებს ამა თუ იმ თანამდებობის პირის საქმიანობას, კავშირებსა და ფინანსურ მდგომარეობას.

დაფარული პრე- და პოსტსამსახურებრივი საქმიანობა

საქართველოში საჯარო სამსახურის დატოვების შემდეგ თანამდებობის პირებისთვის გარკვეული შეზღუდვები მოქმედებს. კერძოდ, მათ 1 წლის განმავლობაში ეკრძალებათ მუშაობის დაწყება ან შემოსავლის მიღება იმ ორგანიზაციიდან, რომელსაც ბოლო 3 წლის განმავლობაში სისტემატურად ზედამხედველობდნენ.[10] ამ შეზღუდვის მიზანია საჯარო და კერძო სექტორებს შორის პირების სამსახურეობრივ გადაადგილებასთან (ე.წ. მბრუნავი კარის პროცესთან) დაკავშირებული კორუფციის რისკების მართვა.

გარდა იმისა, რომ მბრუნავი კარის საქართველოში არსებული რეგულირება არც კანონის და არც პრაქტიკის დონეზე არ არის გამართული, პრობლემაა ისიც, რომ კანონი პირდაპირ კრძალავს იმ ინფორმაციის გასაჯაროებას, რომელიც საჭიროა მბრუნავი კარის შემთხვევების გამოსავლენად. კერძოდ, მიუხედავად იმისა, რომ დეკლარანტს ევალება გაასაჯაროოს ინფორმაცია თანამდებობაზე დანიშვნამდე და მის დატოვების შემდეგი პერიოდების შესახებაც, კანონის მიხედვით, გამონაკლისის სახით საჯარო არ არის ინფორმაცია, ამ პერიოდებში მის მიერ შესრულებული ანაზღაურებადი სამუშაოს შესახებ.[11]

ეს კი ნიშნავს იმას, რომ დეკლარაციის მონიტორინგში ჩართულ ორგანიზაციას რომც უნდოდეს კონკრეტულად ზემოხსენებული ნორმის დარღვევის შემთხვევების გამოვლენა, ამას ვერ მოახერხებს, რადგან შესაბამისი ინფორმაცია არ საჯაროვდება (დეკლარაციის შესაბამისი ველები ცარიელია). გარდა ამისა, ბოლო 3 წლის განმავლობაში არც საჯარო სამსახურის ბიუროს მონიტორინგის დეპარტამენტს (რომელსაც აქვს წვდომა თანამდებობის პირთა პრე- და პოსტსამსახურებრივ ანაზღაურებად საქმიანობაზე) გამოუვლენია მბრუნავი კარის მარეგულირებელი ნორმის დარღვევის შემთხვევა.

მეტიც, მბრუნავი კარის შემთხვევაში, თავად კანონი არ იძლევა საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ მისი სრულფასოვანი მონიტორინგის შესაძლებლობას. კერძოდ, დეკლარაციების მონიტორინგის ინსტრუქციის თანახმად: „მონიტორინგს ექვემდებარება იმ პირის დეკლარაცია, რომელიც შერჩევის მომენტისათვის წარმოადგენს თანამდებობის პირს ან მისი გათავისუფლების მომენტიდან არ გასულა ერთ წელზე მეტი.[12] სხვა სიტყვებით, საჯარო სამსახურის ბიუროს არ აქვს უფლება შეამოწმოს რა საქმიანობით დაკავდა თანამდებობის პირი საჯარო სამსახურიდან წასვლის შემდეგ, რაც ართულებს მბრუნავი კარის შემთხვევების გამოვლენას. მართლაც, 2017-2019 წლებში ბიურომ მინიმუმ 24 დეკლარაციაზე შეწყვიტა მონიტორინგი, რადგან შერჩევის მომენტისთვის გასული იყო ამ თანამდებობის პირების გათავისუფლებიდან ერთ წელზე მეტი.

თანამდებობის პირმა კერძო სექტორის რომელიმე წარმომადგენლის მიმართ კეთილგანწყობილი დამოკიდებულებისათვის საზღაური საკმაოდ დიდი ხნის შემდეგ, მაგალითად თანამდებობის დატოვების შემდეგ, შეიძლება მიიღოს. ამიტომ, პრე- და პოსტსამსახურებრივი ინტერესები უნდა იყოს საჯაროდ ხელმისაწვდომი, რომ სამოქალაქო საზოგადოებამ და სხვა დაინტერესებულმა მხარეებმა შეძლონ ინტერესთა კონფლიქტის შემთხვევების გამოვლენა.

პრობლემაა ისიც, რომ თანამდებობის შემდგომი პერიოდი არათანაბრად აისახება დეკლარაციებში. კერძოდ, იმ თანამდებობის პირების შემთხვევაში, რომლებიც წლის ბოლოს ტოვებენ თანამდებობას, მათი ბოლო (მომდევნო წელს შევსებული) დეკლარაცია ასახავს თანამდებობის შემდგომ ძალიან მოკლე პერიოდს. მაგალითად, ყოფილი შინაგან საქმეთა მინისტრის – ალექსანდრე ჭიკაიძის შემთხვევაში, რომელმაც საჯარო სამსახური 2017 წლის ნოემბერში დატოვა, ბოლო დეკლარაცია ასახავს თანამდებობის შემდგომი პერიოდის მხოლოდ ერთ თვეს (2017 წლის დეკემბერს).

თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ კანონით დადგენილი პოსტსამსახურებრივი შეზღუდვა 1 წლიან პერიოდს მოიცავს, მიზანშეწონილია, რომ თანამდებობის დატოვების შემდეგ ბოლოს შევსებულმა დეკლარაციამ მოიცვას თანამდებობის დატოვების შემდეგ 1 წლიანი პერიოდი მაინც.

პროცესის ავტომატიზება

თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციაში შესატანი ინფორმაციის დიდი ნაწილი არის ინფორმაცია, რომელიც ინახება სამთავრობო მონაცემთა ბაზებში და ხშირად საჯაროდაა ხელმისაწვდომი, მიზანშეწონილი იქნება, თუ ეს მონაცემთა ბაზები პროგრამულად დაუკავშირდება დეკლარირების სისტემას და დეკლარაციის შევსების დროს ავტომატურ რეჟიმში აისახება დეკლარაციის ფორმაში.

პროცესების ასეთი ავტომატიზება შეიძლება შეეხოს, როგორც მინიმუმ, სამეწარმეო საქმიანობას და უძრავ და მოძრავ ქონებას, რაც მთლიანად გამორიცხავდა შეცდომის დაშვების და არასრულად შევსების შემთხვევებს. ავტომატიზება ასევე გაამარტივებს და ააჩქარებს დეკლარაციის შევსების პროცესს და თანამდებობის პირს მისცემს საშუალებას მეტი დრო და ყურადღება დაუთმოს იმ ველების სრულად და სწორად შევსებას, რომელთა ავტომატურად შევსება შეუძლებელია, მაგალითად ველები ინტერესების, საჩუქრების, შემოსავალ/გასავლების შესახებ.

საჯარო სამსახურის ბიუროს 2019 წლის ანგარიშში ვკითხულობთ, რომ:

„დეკლარაციის შევსების პროცესში, თანამდებობის პირისა და მისი ოჯახის წევრის პირადი ნომრის მითითებისას მთელ რიგ გვერდებზე (უძრავი ქონება, მოძრავი ქონება (ავტოსატრანსპორტო საშუალება, ცეცხლსასროლი იარაღი), ინფორმაცია საწარმოების შესახებ, შემოსავლები, ხელშეკრულებები) განხორციელდება შესაბამისი ვებსერვისებიდან (სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტო, საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო, შინაგან საქმეთა სამინისტროს მომსახურების სააგენტო, შემოსავლების სამსახური, ნოტარიუსთა პალატა) მიღებული ინფორმაციის დეკლარაციის შესაბამის მოდულში ინტეგრაცია.

ანგარიშში ასევე მითითებულია, რომ „განახლებული დეკლარირების ელექტრონული სისტემა ამოქმედდება 2020 წლის 1 მარტიდან“, თუმცა, სამწუხაროდ, წინამდებარე კვლევის გამოქვეყნების დროისათვის (სექტემბერი 2020) სისტემა ჯერაც არ განახლებულა. საჯარო სამსახურის ბიუროს ცნობით, განახლებული სიტემა სატესტო რეჯიმში ფუნქციონირებს.[13]

იმედს ვიტოვებთ, რომ საჯარო სამსახურის ბიურო შეძლებს აამუშაოს დეკლარაციის ავტომატურად შევსების მექანიზმი ყველა იმ ველისთვის, რომელთა შესახებაც არსებობს სამთავრობო ბაზები და შესაძლებელია დეკლარაციების სისტემასთან ინტეგრირება. 

დეკლარაციის შევსების ამგვარი ავტომატიზება ასევე გაუმარტივებს საქმეს საჯარო სამსახურის ბიუროს დეკლარაციების მონიტორინგის დეპარტამენტს, რადგან მას მოეხსნება მთელი რიგი მონაცემების გადამოწმების საქმე და ამის შედეგად გამოთავისუფლებული რესურსით შეძლებს მეტი ყურადღება მიაქციოს უფრო რთული ფორმის დარღვევების გამოვლენას, მაგალითად: კორუფცია, ინტერესთა კონფლიქტი, მბრუნავი კარი, თანამდებობრივი შეუთავსებლობა, უკანონო გამდიდრება და ასე შემდეგ.

საგულისხმოა, რომ დეკლარაციების მონიტორინგის დეპარტამენტი ძირითადად სწორედ დეკლარაციებში შეყვანილი ინფორმაციის სიზუსტის შემოწმებით არის დაკავებული და 2017-2019 წლებში ზემოხსენებული რთული ფორმის დარღვევები არ გამოუვლენია (იხ. მონიტორინგის ხარვეზების თავი).

პროცესის ავტომატიზების მხრივ ასევე შესაძლებელია, რომ დეკლარაციის ელექტრონულმა სისტემამ თანამდებობის პირს არ მისცეს საშუალება, ცარიელი დატოვოს ზოგიერთი საინფორმაციო ველი, მაგალითად დეკლარაციის სხვადასხვა განყოფილებაში არსებული თარიღების ან ღირებულებების ველები.

დეკლარაციის ფორმა და შევსების პროცესი

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის შევსება, იმ ფორმით, რა ფორმითაც ის დღეს არსებობს, არ არის მარტივი. შევსების დროს, დეკლარაციის ელექტრონულ ფორმაში ყველაფერი ხელითაა შესაყვანი, რაც ართულებს შევსების პროცესს, ზრდის შეცდომების დაშვების რისკს და ქმნის ინფორმაციის არასრულად შეყვანის შესაძლებლობას.

დეკლარაციის ფორმაში მოცემული ველების აღწერა ხშირად ბუნდოვანია; მათ თან არ ახლავს არც რაიმე ფორმის ნიმუში და არც ინსტრუქცია, რომელიც უფრო ცხადად ახსნიდა, თუ რისი დეკლარირება ევალება თანამდებობის პირს და წინსწრებით უპასუხებდა მის შეკითხვებს. ასეთი შეკითხვები კი, ოფიციალური სტატისტიკის მიხედვით, ბევრია – 2019 წელს საჯარო სამსახურის ბიურომ დღეში საშუალოდ 46 საკონსულტაციო ზარს უპასუხა, მაშინ, როდესაც დღეში საშუალოდ 23 დეკლარაცია ივსებოდა.

დეკლარაციის შევსების სირთულეზე მიანიშნებს მონიტორინგის სტატისტიკაც. 2017-2019 წლებში მონიტორინგის შედეგად გამოვლენილი დარღვევების მაღალი მაჩვენებლების (2017- 80%; 2019 - 45%) ერთ-ერთ მიზეზად სწორედ დეკლარაციის შევსების სირთულე უნდა განვიხილოთ; კერძოდ, ბუნდოვანება, თუ რა და როგორ უნდა ჩაიწეროს დეკლარაციაში.

საჯარო სამსახურის ბიურომ 2018 წელს შეიმუშავა „ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის ტექნიკურად სწორად შევსების ინსტრუქცია“, თუმცა ეს ცალკე დოკუმენტია და არაა ინტეგრირებული დეკლარაციის ფორმაში.

იმის გათვალისწინებით, რომ საჯარო სამსახურის ბიურო ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში მუშაობს დეკლარაციის ფორმისა და ვებგვერდის განახლებაზე, მნიშვნელოვანია, ამ პროცესის შედეგად (რომელიც 2020 წლის ბოლომდე უნდა დასრულდეს) გასწორდეს არსებული ბუნდოვანება და მივიღოთ დეკლარაციის ისეთი ფორმა, რომელიც დეკლარანტს უფრო მარტივად მიახვედრებს, თუ რა ინფორმაციის შეყვანაა სავალდებულო და როგორ. ამ მიზნის მისაღწევად:

პირველ რიგში, დეკლარაციის ტექნიკურად სწორად შევსების ინსტრუქცია უნდა გაერთიანდეს დეკლარაციის ელექტრონულ ფორმასთან, რათა დეკლარანტს კითხვებზე პასუხის ძიება არ უწევდეს გარე წყაროებიდან – ცალკე მოსაძიებელ დოკუმენტში ან საჯარო სამსახურის ბიუროს საკონსულტაციო ხაზიდან. ამ პროცესს თან უნდა ახლდეს გამოყენებული ენის გამარტივებაც და ყველა შესაძლო ტერმინის მარტივი განმარტებების დამატება. მაგალითად, 2019 წლამდე დეკლარაციის ფორმაში არ იყო მითითებული გადასახადების ჩათვლით იყო საჭირო შემოსავლის დეკლარირება, თუ მათ გარეშე, რაც დიდი დაბნეულობის წყარო იყო და რის გამოც საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ გამოქვეყნებულ 2017 და 2018 წლების მონიტორინგის ანგარიშებში „დაბეგრილი (ხელზე მიღებული) შემოსავალის დეკლარირება დაუბეგრავის (დარიცხულის) ნაცვლად“ ნახსენები იყო, როგორც ერთ-ერთი ყველაზე გავრცელებული ტიპის დარღვევა.

მაქსიმალურად უნდა შემცირდეს ხელით ჩასაწერი ტექსტის შესაძლებლობა. ამის მაგივრად დეკლარანტი უნდა ირჩევდეს ჩამოსაშლელი სავარაუდო პასუხებიდან ერთ-ერთს. სავარაუდო პასუხების ნაწილი უკვე მოცემულია დეკლარაციის ტექნიკურად სწორად შევსების ინსტრუქციაში, სადაც დაკონკრეტებულია, რომ, მაგალითად, მოძრავ ქონებაში იგულისხმება ავტომობილი, სხვა სატრანსპორტო საშუალება, ავეჯი, საყოფაცხოვრებო ტექნიკა, ფერწერული ტილო, სამკაული, ცეცხლსასროლი იარაღი, სხვა მოძრავი ნივთი. იმ ველებისთვის, სადაც არ არსებობს წინასწარ მოფიქრებული სავარაუდო პასუხები, შესაძლებელია სხვა დეკლარანტების მიერ ყველაზე ხშირად შეყვანილი პასუხების 5-ეულის გამოყენება.

პასუხის ნიმუშების გამოყენება – დეკლარაციის ფორმაში არსებული ველების აღწერას შეიძლება დაემატოს პასუხის ნიმუშებიც, რაც მიახვედრებს დეკლარანტს, თუ რა ინფორმაცია უნდა შეიყვანოს თითოეულ ველში და როგორ.

ეს ზომები გაამარტივებს დეკლარაციის შევსების პროცესს თანამდებობის პირებისთვის, უფრო მარტივად დამუშავებადს გახდის შეყვანილ ინფორმაციას, შეამსუბუქებს წნეხს საჯარო სამსახურის ბიუროზე კონსულტაციების გაწევის მხრივ, და, რაც მთავარია, შეამცირებს შეცდომით და არასრულად შევსებული დეკლარაციების რაოდენობას.

დეკლარაციის გამოქვეყნების ფორმატი

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები ამჟამად ქვეყნდება PDF ფორმატში. დეკლარაციების ოფიციალური ვებგვერდი იძლევა მათი წლებისა და საჯარო დაწესებულების მიხედვით გაფილტვრის საშუალებას; შესაძლებელია ასევე დეკლარაციების შიგთავსში ცალკეული სიტყვების ძიება. მართალია, ეს ფუნქციონალი საკმარისი იყო 2010 წელს, როდესაც დეკლარირების სისტემის გაციფრულება მოხდა, თუმცა, დღეის მდგომარეობით იგი განახლებას და განვითარებას საჭიროებს.

აუცილებელია, რომ დეკლარაციებში მოცემული ინფორმაცია გროვდებოდეს სტრუქტურირებულად და ქვეყნდებოდეს დამუშავებად (ე.წ. ღია მონაცემთა) ფორმატში.

მონაცემთა სტრუქტურირებულად შეგროვებაში იგულისხმება ის, რომ დეკლარაციაში შეყვანილი ინფორმაციის თითოეული ერთეული ცალკე ველად უნდა ჩაითვალოს და აღირიცხოს. მაგალითად, სამეწარმეო საქმიანობის განყოფილებაში ერთ ველშია გაერთიანებული შემდეგი 5 მონაცემი: „საწარმოს საქმიანობაში მონაწილეობის ფორმა და მონაწილეობის დროის მონაკვეთი, მარეგისტრირებელი ორგანო და რეგისტრაციის თარიღი“. ყველა ასეთ შემთხვევაში უნდა მოხდეს საინფორმაციო ერთეულების ცალ-ცალკე ველებში განაწილება.

გარდა ამისა, თითოეული ასეთი ველისთვის უნდა მოხდეს სტანდარტიზებული პასუხების შემოღება (ახლანდელ ფორმაში ყველაფერი ხელით შეიყვანება, რაც მექანიკური შეცდომების შანსს ზრდის და ამცირებს მონაცემების ხარისხს). ამგვარი სტანდარტიზებული პასუხების შემოღება აუცილებელი წინაპირობაა, რათა შესაძლებელი გახდეს დეკლარაციებში შეყვანილი მონაცემების სხვადასხვა პროგრამული საშუალებებით, ავტომატურ რეჟიმში დამუშავება.

დამუშავებად ფორმატში იგულისხმება PDF ფორმატის გარდა მონაცემთა CSV ან Excel ფორმატებში გამოქვეყნება, რაც მისცემს დაინტერესებულ მხარეებს დეკლარაციების მონაცემების ახლებურად დამუშავების შესაძლებლობას. უპირველეს ყოვლისა, ამის მაგალითია ე.წ. „წითელი დროშების“ ფუნქციის შექმნა, როდესაც სპეციალური პროგრამული უზრუნველყოფის შედეგად ავტომატურ რეჟიმში გენერირდება საეჭვო გარემოებების შემცველი დეკლარაციები, რომლებშიც საშუალოზე მაღალია დარღვევების აღმოჩენის რისკი. ამ ფუნქციის არსებობა ეფექტური მონიტორინგის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტია. საყურადღებოა, რომ დღეის მდგომარეობით საჯარო სამსახურის ბიურო დეკლარაციების მონიტორინგისთვის არ იყენებს „წითელი დროშების“ მექანიზმს.

დეკლარაციების ღია მონაცემთა ფორმატში გამოქვეყნება საშუალებას მისცემდა როგორც ბიუროს, ისე სხვა დაინტერესებულ მხარეებს, შეექმნათ სხვადასხვა გამოყენების ახლებური ფუნქციები, რაც შემდეგ ეტაპზე გადაიყვანს დეკლარირების მექანიზმს და მის მონიტორინგს. მაგალითად, დეკლარაციის შიგთავსის ღია მონაცემთა ფორმატში გამოქვეყნება შესაძლებელს გახდიდა წლების მიხედვით თანამდებობის პირების შემოსავლებისა და გასავლების ავტომატურ დათვლას, ამ ორ მონაცემს შორის აცდენების აღმოჩენის მიზნით.

მეტი თანამშრომლობა სამოქალაქო საზოგადოებასთან

საჯარო სამსახურის ბიურო ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში მუშაობს დეკლარაციების სისტემის გაუმჯობესებაზე. ტარდება შეხვედრები და იქმნება დაგეგმილი ცვლილებების შესახებ დოკუმენტაცია. თუმცა, ეს ინფორმაცია არ საჯაროვდება და არ ხდება ფართო განხილვის საგანი. სამოქალაქო საზოგადოებას, როგორც ერთ-ერთ დაინტერესებულ მხარეს, არ ეძლევა შესაძლებლობა, მიიღოს მონაწილეობა განხილვის პროცესებში, რათა წარმოადგინოს მისი გამოცდილებიდან გამომდინარე არსებული მოსაზრებები ამა თუ იმ დაგეგმილ თუ საჭირო ცვლილებასთან დაკავშირებით.

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგი ანტიკორუფციულ საკითხებზე მომუშავე სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციათა ერთ-ერთი მთავარი საქმიანობაა. შედეგად, მათ აქვთ გამოცდილება და დასაბუთებული მოსაზრებები დეკლარირების სისტემის გაუმჯობესებასთან დაკავშირებით. ამიტომ, ბიურომ უნდა ჩართოს ეს დაინტერესებული მხარე სისტემის გაუმჯობესების პროცესში, მაგალითად სამუშაო შეხვედრებში, და, ზოგადად, პროაქტიულად და პერიოდულად გაასაჯაროოს ინფორმაცია იმ ცვლილებების შესახებ, რაც იგეგმება დეკლარაციების თუ მათი მონიტორინგის სისტემაში.

საჯარო სამსახურის ბიურომ ასევე უნდა განიხილოს შესაძლებლობა, ჩართოს ანტიკორუფციული საქმიანობით დაკავებული სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები უშუალოდ დეკლარაციების მონიტორინგის პროცესში, მაგალითად მისცეს მათ გარკვეული წვდომა (რეგისტრაციის საფუძველზე) დეკლარაციების მონიტორინგის ელექტრონულ სისტემაზე, რომლის გამოყენებითაც ხორციელდება დეკლარაციების შემოწმება ბიუროს შესაბამისი დეპარტამენტის მიერ. ეს ნაბიჯი გააძლიერებდა სამოქალაქო საზოგადოების ანტიკორუფციულ შესაძლებლობებს და გაზრდიდა დეკლარაციათა მონიტორინგის დაფარვის არეალს.

რეკომენდაციები

  • დეკლარაციების მონიტორინგი არ უნდა შემოიფარგლებოდეს დეკლარაციაში შეტანილი ინფორმაციის სისწორის შემოწმებით. მონიტორინგის ნაწილი უნდა გახდეს ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციულ სამართალდარღვევების გამოვლენაც, რისთვისაც საჭირო იქნება შესაბამისი მეთოდოლოგიის შემუშავება და დანერგვა.
  • უნდა შესრულდეს ქონებრივი დეკლარაციების სფეროში საქართველოსთვის საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ გაცემული რეკომენდაციები. კერძოდ, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD ACN) რეკომენდაციები ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის ეფექტიანობის შეფასებისა და დაუსაბუთებელი გამდიდრებისა და ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის მიზნით ქმედითი სანქციების დაწესების შესაძლებლობის განხილვის შესახებ.
  • უნდა გამოსწორდეს მონიტორინგისთვის დეკლარაციების შერჩევის დამოუკიდებელი კომისიის არჩევის წესსა და საქმიანობასთან დაკავშირებული ხარვეზები, რათა გამოირიცხოს კომისიის არშექმნის შესაძლებლობა და მას მიეცეს მეტი თავისუფლება დეკლარაციების შერჩევისთვის რისკფაქტორების განსაზღვრის მხრივ.
  • სამომავლოდ, უარი უნდა ითქვას თანამდებობის პირებისთვის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირებასთან დაკავშირებული ვალდებულებების შემსუბუქებაზე. ამ ტიპის ზოგი ცვლილება კი, მაგალითად ბოლო 6 წლის განმავლობაში უფუნქციო კომპანიებზე დეკლარირების ვალდებულების მოხსნა, უნდა გადაიხედოს, რათა სამოქალაქო საზოგადოებას მიეცეს დეკლარაციების სრულფასოვანი მონიტორინგის შესაძლებლობა.
  • უნდა შეიცვალოს არსებული პრაქტიკა, რომლის მიხედვითაც, დეკლარაციის შემოწმების სხვადასხვა მიზეზით შეწყვეტის დროს არ ხდება მისი ჩანაცვლება. ამისთვის, შესაძლებელია, ელექტრონული შემთხვევითი შერჩევის დროს დამატებით შეირჩეს დეკლარაციები ე.წ. მომლოდინეთა სიის სახით.
  • იმისათვის, რომ შესაძლებელი გახდეს დეკლარაციის საშუალებით მბრუნავი კარის შემთხვევების გამოვლენა, საჭიროა, რომ: დეკლარაციაში გასაჯაროვდეს ინფორმაცია თანამდებობის პირის პრე- და პოსტსამსახურებრივი ანაზღაურებადი საქმიანობის შესახებ; თანამდებობის დატოვების შემდეგ ბოლოს შევსებულმა დეკლარაციამ მოიცვას თანამდებობის დატოვების შემდეგ 1 წლიანი პერიოდი მაინც; და მონიტორინგი არ შეწყდეს დეკლარაციაზე, როდესაც მისი შერჩევის მომენტისთვის გასულია თანამდებობის დატოვების შემდეგ 1 წელზე მეტი.
  • საჯარო სამსახურის ბიურომ, რომელიც ამჟამად ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში მუშაობს დეკლარირების სისტემის გაუმჯობესებაზე,    უნდა გაითვალისწინოს წინამდებარე კვლევაში მოცემული რეკომენდაციები, რაც ეხება დეკლარანტთა წრის გაფართოებას, დეკლარაციის შინაარსის გავრცობას და დეტალიზებას, დეკლარაციების შედეგების ამომწურავ გასაჯაროებას, დეკლარაციის შევსების პროცესის გამარტივებას, მათ შორის პასუხების სტანდარტიზებითა და ავტომატიზების გზით.
  • ქონებრივ დეკლარაციებში ასახული ინფორმაცია უნდა ქვეყნდებოდეს დამუშავებად ფორმატში (მაგალითად CSV), რაც შესაძლებელს გახდის მონაცემთა ავტომატურ რეჟიმში დამუშავებას და გაამარტივებს მონიტორინგის პროცესს როგორც საჯარო სამსახურის ბიუროსთვის, ისე სამოქალაქო საზოგადოებისთვის.
  • საჯარო სამსახურის ბიურომ საჯაროდ უნდა ისაუბროს მის გეგმებზე ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების სისტემაში მიმდინარე და დაგეგმილი ცვლილებების შესახებ და ამ პროცესში შეძლებისდაგვარად ჩართოს ანტიკორუფციული საქმიანობით დაკავებული სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები, რათა ყველა დაინტერესებულმა მხარემ შეძლოს საკუთარი წვლილის შეტანა.


[1] ქვედა ზღვარი, რის ზევითაც თანამდებობის პირი ვალდებულია სხვადასხვა სახის შემოსავალი და ხარჯი ასახოს დეკლარაციაში.

[2] საჯარო სამსახურის ბიურო, „2017 წელს განხორციელებული დეკლარაციების მონიტორინგის შედეგების ანგარიში“

[3] საქართველოს მთავრობის დადგენილება №81 (2017 წლის 14 თებერვალი) „შესამოწმებელი თანამდებობის პირის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის მონიტორინგის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“

[4] იქვე.

[5] კომუნიკაცია “საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოსა” და საჯარო სამსახურის ბიუროს შორის, ელ-ფოსტა, 18 სექტემბერი 2020.

[6] საჯარო სამსახურის ბიურო, „2019 წელს განხორციელებული თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის შედეგების ანგარიში“

[7] საქართველოს მთავრობის დადგენილება №81 (2017 წლის 14 თებერვალი) „შესამოწმებელი თანამდებობის პირის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის მონიტორინგის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“

[8] საჯარო და კერძო სექტორებს შორის პირების სამსახურეობრივი გადაადგილება საჯარო ინტერესების ხარჯზე პირადი სარგებლის მიღების მიზნით.

[9] კომუნიკაცია “საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოსა” და საჯარო სამსახურის ბიუროს შორის, ელ-ფოსტა, 18 სექტემბერი 2020.

[10] საქართველოს კანონი საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ, მუხლი 13(10)

[11] იქვე, მუხლი 19(1)

[12] საქართველოს მთავრობის დადგენილება №81 (2017 წლის 14 თებერვალი) „შესამოწმებელი თანამდებობის პირის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის მონიტორინგის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“, მუხლი 4(3)

[13] კომუნიკაცია “საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოსა” და საჯარო სამსახურის ბიუროს შორის, ელ-ფოსტა, 18 სექტემბერი 2020.