კერძო აღმასრულებლებს სახელმწიფო დაბრკოლებებს უქმნის - საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო
ENG

კერძო აღმასრულებლებს სახელმწიფო დაბრკოლებებს უქმნის

12 ნოემბერი, 2015

 

კერძო აღსრულების ინსტიტუტი საქართველოში 2009 წელს ევროპული კარგი პრაქტიკის გაზიარებით შეიქმნა. ეს ინიციატივა მიზნად ისეთი ალტერნატიული აღსრულების მექანიზმების ჩამოყალიბებას ისახავდა, რომელიც, საჯარო აღსრულებასთან შედარებით, იქნებოდა უფრო იაფი, სწრაფი და ეფექტიანი. თუმცა, შეიძლება ითქვას, რომ შექმნის მომენტიდან დაიწყო ინსტიტუტის დაკნინების პროცესიც იმ უამრავი საკანონმდებლო თუ ფაქტობრივი შეზღუდვებით, რომელიც ეტაპობრივად უწესდებოდათ კერძო აღმასრულებლებს. წინამდებარე ბლოგპოსტი ეხება მიმდინარე წლის აგვისტოში გამოცემულ იუსტიციის მინისტრის ბრძანებას, რომლის შედეგადაც სრულიად მოულოდნელად კერძო აღმასრულებლებს საქმიანობა მნიშვნელოვნად გაუძვირდათ. ასევე, განვიხილავთ გასულ წლებში კერძო აღსრულების ინსტიტუტისთვის შექმნილ სხვა ბარიერებს, რომელიც ცხადყოფს, რომ ტენდენციის შენარჩუნების შემთხვევაში, კერძო აღსრულება შეწყვეტს ფუნქციონირებას და  მისი არაფორმალური გაუქმება მოხდება.

  1. იუსტიციის მინისტრის ბრძანება - წინასწარი კონსულტაციის გარეშე ათჯერ გაძვირებული საფასური

2015 წლის 27 აგვისტოს იუსტიციის მინისტრმა გამოსცა ბრძანება N96, რომლის შედეგად, კერძო აღმასრულებლებს მათი საქმიანობისთვის აუცილებელი სააღსრულებო წარმოების ელექტრონული პროგრამით სარგებლობის საფასური 10-ჯერ გაეზარდათ. კერძოდ, მანამდე არსებული წელიწადში 500 ლარიდან - 5000 ლარამდე. საფასური კერძო აღმასრულებლებთან ყოველგვარი კონსულტაციის გარეშე გაიზარდა. თანხის გადასახდელად აღმასრულებლებს 15 დღე განესაზღვრათ. საფასურის მკვეთრი გაზრდის მიზეზის შესახებ სამინისტროს მხრიდან რაიმე სახის განმარტება ან დასაბუთება არ გაკეთებულა.

მეტი სიცხადისთვის მოკლედ აღვწერთ მოვლენების განვითარების თანამიმდევრობას. კერძო აღმასრულებლებს (ქვეყნის მასშტაბით სულ 39 კერძო აღმასრულებელია), კანონი იმპერატიულად ავალდებულებს საქმიანობისთვის გამოიყენონ სააღსრულებო წარმოების ელექტრონული პროგრამა, რომლის სარგებლობისთვის ისინი ყოველ წელიწადს სსიპ აღსრულების ეროვნულ ბიუროსთან პროგრამის სარგებლობის შესახებ ერთწლიან ხელშეკრულებას დებენ. თავის მხრივ, კერძო აღმასრულებლებისათვის ელექტრონული პროგრამით სარგებლობის უფლების შეუფერხებლად მიწოდებას კანონი აღრსულების ეროვნულ ბიუროსაც ავალდებულებს. კანონის შესაბამისად, კერძო აღმასრულებლები ყოველ წელს ანახლებდნენ აღსრულების ბიუროსთან ხელშეკრულებას პროგრამის გამოყენებაზე და ამ თვალსაზრისით ბარიერები მანამდე  მათ არ შექმნიათ.

2015 წლის ივნისში აღმასრულებლებს ამოეწურათ ხელშეკრულების მოქმედების ვადა, თუმცა მათი არაერთი სატელეფონო კომუნიკაციის მიუხედავად, ხელშეკრულების დადება გაურკვეველი მიზეზით ვერ ხდებოდა. ამ პერიოდში კერძო აღმასრულებლები პროგრამით უსასყიდლოდ სარგებლობდნენ. 2015 წლის 27 აგვისტოს გამოქვეყნდა მინისტრის ბრძანება, რომლითაც 10-ჯერ გაიზარდა პროგრამით სარგებლობის საფასური. 2 სექტემბერს აღმასრულებლებმა მორიგი შეტყობინება მიიღეს, რომელიც მათ 15 დღის ვადაში ხელშეკრულების დასადებად აღსრულების ეროვნულ ბიუროში გამოცხადებას ავალდებულებდა, წინააღმდეგ შემთხვევაში კერძო აღმასრულებლებს ელექტრონული პროგრამით სარგებლობის უფლება შეუწყდებოდათ.

კერძო აღმასრულებლებმა საქალაქო სასამართლოში გაასაჩივრეს მინისტრის ბრძანების მე-4 მუხლი, რომლითაც ელექტრონული პროგრამით სარგებლობის საფასური გაიზარდა, ხოლო  სარჩელის უზრუნველყოფის ღონისძიებად სასამართლოს მიერ საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე მოითხოვეს ნორმის მოქმედების შეჩერება. 17 სექტემბერს სასამართლომ მიიღო განჩინება, რომლითაც საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე საფასურის გაზრდის შესახებ ნორმის მოქმედება შეაჩერა.

მიუხედავად სასამართლო გადაწყვეტილებისა, აღსრულების ეროვნულმა ბიურომ 21 სექტემბერს 15 დღიანი ვადის გასვლის მოტივით პროგრამის მიწოდება შეწყვიტა, რითიც კერძო აღმასრულებლების საქმიანობის სრული პარალიზება მოახდინა.

კერძო აღმასრულებლებმა აღსრულების ეროვნულ ბიუროს წერილობით მოსთხოვეს განმარტება, თუ რატომ შეუწყდათ ელექტრონული პროგრამის მიწოდება და რატომ არ ხდება მათთან ხელშეკრულების დადება. კერძო აღმასრულებლების განცხადებით, ბიუროს წარმომადგენლები ზეპირ საუბარში აცხადებენ, რომ ხელშეკრულების დადების შესაძლებლობას მოკლებული არიან, რადგან სასამართლომ გააუქმა ბრძანების მოქმედება, რაც დაუსაბუთებელი არგუმენტია, რადგან სასამართლომ არა სრული ბრძანება, არამედ მხოლოდ მე-4 მუხლის მოქმედება შეაჩერა, რომელიც მხოლოდ მომსახურების საფასურს განსაზღვრავს, ხოლო ხელშეკრულების დადების ვალდებულება ბიუროს კვლავ დარჩა.

კერძო აღმასრულებლების განცხადებით, აღსრულების ბიურო ბოლომდე გამოიყენებდა მათ წერილზე (ადმინისტრაციულ საჩივარზე) პასუხის გასაცემად კანონით განკუთვნილ ერთ თვეს, რადგან ბიუროს შესაბამისი თანამდებობის პირებისთვის ცნობილია, რამდენად მძიმე ფინანსური თუ სამართლებრივი შედეგი შეიძლება მოჰყვეს კერძო აღმასრულებლებისთვის ელექტრონული პროგრამის გამორთვას. უფრო მძიმე შედეგების თავიდან აცილების მიზნით, კერძო აღმასრულებლები იძულებული გახდნენ სასამართლოდან გამოეხმოთ უზრუნველყოფის ღონისძიება - ნორმის მოქმედების შეჩერება, რის შედეგადაც, კვლავ ამოქმედდა მინისტრის ბრძანების მე-4 მუხლი. ამ გადაწყვეტილების მიღება განპირობებული იყო გამოუვალი მდგომარეობით, რადგან აღმასრულებლებს აღარ ეძლეოდათ პროგრამის გამოყენების საშუალება თუნდაც ათჯერ გაუარესებული პირობებით და ეს დიდ ზიანს აყენებდა არა მარტო კერძო აღმასრულებლებს, არამედ იმ მოვალეებს ვინც დავალიანება გადაიხადა და ასევე იმ კრედიტორებს, ვისაც საქმის შემოტანა სურდათ.

2. კერძო აღსრულების ინსტიტუტის შექმნის და მისი შეზღუდვის მიმოხილვა

ზემოთ განხილული პრობლემა პირველი არაა, რომელიც კერძო აღსრულების ინსტიტუტს ჩამოყალიბების მომენტიდან შეექმნათ. ქვემოთ მოკლედ აღვწერთ იმ სამართლებრივ და ფაქტობრივ შეზღუდვებს, რასაც კერძო აღმასრულებლების თქმით წარსულში ქონდა ადგილი და დღემდე აქტუალურია.

2.1. კერძო აღსრულების შექმნა

ევროკავშირის რეკომენდაციების, მისი ფინანსური და ტექნიკური დახმარების მეშვეობით, კერძო აღმასრულებლის ინსტიტუტი საქართველოში 2009 წლის 1 ივლისიდან ამოქმედდა. შესაძლო ხარვეზების თავიდან აცილების მიზნით, ახალშექმნილი ინსტიტუტი დაკვირვებას, დახვეწას და ნდობის დამსახურებას საჭიროებდა. აქედან გამომდინარე, კერძო აღმასრულებლებს იმთავითვე დაუწესდათ რამდენიმე საკანონმდებლო შეზღუდვა:

  • აუქციონის ჩატარების ექსკლუზიური უფლება მიეცა სსიპ აღსრულების ეროვნულ ბიუროს;

  • ბანკებში საინკასო დავალების გაგზავნისას ეროვნული ბანკის პრეზიდენტის ბრძანებით სავალდებულო იყო სააღსრულებო ფურცლის სანოტარო წესით დამოწმება, განსხვავებით ბიუროსაგან.

კერძო აღსრულების ინსტიტუტის შექმნა ევროპული ქვეყნების გამოცდილების და მათი კარგი პრაქტიკის გათვალისწინებით მოხდა, რასაც ლოგიკურად უნდა მიეყვანა ქვეყანა მთლიანად კერძო აღმასრულებელთა მომსახურების გადასვლაზე. იგივე ტენდენციები იკვეთება ევროპის ქვეყნებშიც სააღსრულებო ორგანოების სამართლებრივი სტატუსის თვალსაზრისით. ევროკავშირის ქვეყნების უმრავლესობას კერძო ან შერეული აღსრულების ორგანოები გააჩნიათ (იგივე ვითარებაა ევროსაბჭოს წევრ სახელმწიფოთა უმრავლესობაშიც). კერძო აღმასრულებელთა ინსტიტუტის არსებობა სახელმწიფოს ათავისუფლებს ხარჯებისაგან, ახდენს კონკურენციის სტიმულირებას, ხელს უწყობს მომსახურების ხარისხის ზრდას და მის გაიაფებას, რაც მნიშვნელოვანია სტაბილური ბიზნეს გარემოს ჩამოყალიბებისა და სახელმწიფოს ეკონომიკური ზრდისათვის ხელსაყრელი პირობების შესაქმნელად. ეს ასევე თანხვედრაშია იმ პრინციპთან, რომ მომსახურებას რომლის მიწოდება კერძო სექტორს შეუძლია სახელმწიფო არ უნდა აწვდიდეს.

გარდა ზემოთ ჩამოთვლილი უპირატესობებისა, კერძო აღსრულების ინსტიტუტის სასარგებლოდ მეტყველებს კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი არგუმენტი - მისი მომსახურების საფასური ნაკლებია, ვიდრე აღსრულების ეროვნული ბიუროს მიერ გაწეული მომსახურება. აღსრულების ბიუროს შემთხვევაში, თანხის გადახდევინების საქმეებზე საფასური შეადგენს გადასახდელი თანხის 7%-ს (ხოლო კრედიტორისთვის 2%-ს), აღსანიშნავია, რომ ეს საფასური მთლიანად მიემართება აღსრულების ეროვნული ბიუროს ანგარიშზე. კერძო აღმასრულებლების შემთხვევაში საფასური გაცილებით ნაკლებია (როგორც წესი ჯამში 5%-ის ფარგლებში), რაც უდავოდ სასარგებლოა როგორც კრედიტორისთვის, ასევე მოვალისათვის.

6 წლის განმავლობაში კერძო აღსრულების ინსტიტუტმა ეფექტიანად იმუშავა, რაზეც მეტყველებს კერძო აღმასრულებლების სასარგებლოდ ათიათასობით კრედიტორის მიერ გაკეთებული არჩევანი (საქართველოში მოქმედი მსხვილი საფინანსო ინსტიტუტების აბსოლუტური უმრავლესობა, მათ შორის ბანკები, სააღსრულებო წარმოებისას თანამშრომლობს კერძო აღსრულებელთან). ამის მიუხედავად სახელმწიფოს მხრიდან დაიწყო კერძო აღმასრულებელთა შევიწროება და მათ მიზანმიმართული შეზღუდვა, რაც თანდათან დიდ მასშტაბებში გადაიზარდა.

2.2. სამართლებრივი ბარიერები

  1. 2010 წელს 500 000 ლარს ზემოთ არსებულ მოთხოვნებზე კერძო აღმასრულებელს ჩამოერთვა სააღსრულებო წარმოების განხორციელების უფლება, რითაც ხელოვნურად მოხდა აღსრულების ეროვნული ბიუროს უპირატეს მდგომარეობაში ჩაყენება;

  2. 2012 წელს საფრანგეთის სააღსრულებო სისტემიდან გადმოღებული ფაქტების კონსტატაციის მომსახურების განხორციელების უფლება არ მიეცათ კერძო აღმასრულებლებს და მხოლოდ აღსრულების ეროვნული ბიუროს აღმასრულებელთა უფლებამოსილებად იქცა, რაც განსაკუთრებით ალოგიკურია იმის გათვალისწინებით, რომ თავად საფრანგეთში ეს ფუნქცია მხოლოდ კერძო აღმასრულებლებს აქვთ;

  3. ყოველგვარი დასაბუთებისა და არგუმენტების გარეშე, მოხდა კერძო აღმასრულებელთათვის გაწეული სააუქციონო მომსახურების საფასურის მინიმალური ზღვრის გაორმაგება, რაც კერძო აღმასრულებელს იმ შემთხვევაშიც კი თუ სარეალიზაციო ქონების ღირებულება 100 ლარს შეადგენს, აიძულებს 200 ლარი გადაუხადოს აღსრულების ეროვნულ ბიუროს;

  4. მხარეთათვის აღსრულების პროცესში საჯარო შეტყობინების გამოქვეყნებისათვის დაწესებული იქნა საფასური და აღმასრულებელი დავალდებულებული იქნა საჯარო გამოქვეყნების პუბლიკაცია განახორციელოს სსიპ აღსრულების ეროვნული ბიუროს ვებგვერდზე. ამასთანავე, ვებგვერდზე თითოეული საჯარო გამოქვეყნებისათვის კერძო აღმასრულებელს უწევს 50 ლარის გადახდა, რაც არაადეკვატურად მაღალი საფასურია;

  5. აუქციონის გამოცხადებამდე სააუქციონო განაცხადის უკან გამოთხოვისას კერძო აღმასრულებლის მიერ გადახდილი მომსახურების საფასურიდან ბრუნდება მხოლოდ ნახევარი, ხოლო აუქციონის გამოცხადების შემდეგ საერთოდ არ ბრუნდება მაშინ, როცა სასამართლოებში სამოქალაქო და ადმინისტრაციული საქმეების წარმოებისას, თუნდაც მოსამართლეს დასრულებული ჰქონდეს საქმის განხილვა, სარჩელის გამოხმობის დროს სახელმწიფო ბაჟი ბრუნდება სრულად;

  6. კერძო აღმასრულებლისთვის ლიცენზიის გაცემის, მისი შეწყვეტის, ასევე დისციპლინური სახდელის დაკისრების საკითხები დაექვემდებარა აღსრულების ეროვნულ ბიუროს, რომელიც ამასთან ერთად კერძო აღმასრულებლის კონკურენტს წარმოადგენს, რაც ეჭვქვეშ აყენებს მის მიუკერძოებლობას;

  7. განსხვავებული დისციპლინური პასუხიმგებლობის ზომებიც კერძო აღმასრულებლისა და აღსრულების ეროვნულ ბიუროში დასაქმებული პირებისათვის, კერძოდ, კერძო აღმასრულებლისათვის არის გაფრთხილება და შემდეგ  - ლიცენზიის შეწყვეტა, ხოლო ბიუროში დასაქმებულთათვის სამსახურიდან დათხოვნამდე (როგორც უკიდურეს სახდელამდე) 7 სახის სახდელის გამოყენება მაინც არის შესაძლებელი;

  8. განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებებით, რომლის შესახებაც არ მომხდარა კერძო აღმასრულებელთა ინფორმირება, აღსრულების ეროვნულ ბიუროს მიეცა უფლება ჩაერიოს კერძო აღმასრულებლის სააღსრულებო წარმოებაში და განახორციელოს სეკვესტრი იმ სააღსრულებო საქმეზე, რომელიც ბიუროს წარმოებაში საერთოდ არ არის;

  9. 2013 წელს ყოველგვარი საფუძვლის გარეშე მოხდა კერძო აღმასრულებელთა მასობრივი შემოწმება, რამაც გამოიწვია კერძო აღმასრულებელთა პროტესტი. ამ შემოწმებებს შედეგად მოჰყვა კერძო აღმასრულებელთათვის დისციპლინური სახდელის სახით გაფრთხილებების დადება, რაც შემდგომ გასაჩივრებულ იქნა და სასამართლომ დაადასტურა შემოწმებებისა და სახდელის დადების არამართებულობა. წაგებული პროცესების ფონზე 2013 წლის საქართველოს იუსტიციის მინისტრის ბრძანებით სამინისტროს გენერალურ ინსპექციას მიეცა შესაძლებლობა შეამოწმოს კერძო აღმასრულებელთა წარმოებაში არსებული საქმეები საქმის წარმოების ელექტრონული პროგრამის მეშვეობით ისე, რომ ამისათვის სპეციალური საფუძველი აღარ სჭირდება;

  10. კერძო აღმასრულებლისათვის სააუქციონო მომსახურების ფარგლებში აღსრულების ეროვნული ბიურო საკუთრებაში სრულად იტოვებს ჩაშლილი აუქციონის დროს (როცა აუქციონში გამარჯვებული აღარ იხდის საბოლოო თანხას) გამარჯვებულის მიერ გადახდილ საგარანტიო თანხას, რომლის ოდენობა  აუქციონზე სარეალიზაციო ქონების საბაზრო ღირებულების 5%-ს შეადგენს. ამდენად, ეს თანხა არც კრედიტორის  და არც კერძო აღმასრულებლის ინტერესებს არ ხმარდება.

2.3. პრაქტიკული ბარიერები

  1. კერძო აღმასრულებლის ლიცენზიის მისაღებად სავალდებულო საკვალიფიკაციო გამოცდა 2011 წლის შემდეგ არ ჩატარებულა;

  2. სააღსრულებო საქმისწარმოების ელექტრონული პროგრამის ბევრი ფუნქციით, რომელსაც წარმატებით იყენებს აღსრულების ეროვნული ბიურო, სარგებლობის შესაძლებლობა არ ეძლევა კერძო აღმასრულებელს (ბანკებში ელექტრონულად ყადაღის დადება, საჯარო რეესტრში ქონების ელექტრონულად მოძიება, საგადასახადო სამსახურიდან მოვალის ქონებრივი მდგომარეობის შესახებ ინფორმაციის ელექტრონულად მოძიება, აუქციონების მიმდინარეობის და შედეგების შესახებ ინფორმაციის მიღების შეზღუდვა და ა.შ.);

  3. კერძო აღმასრულებლებს არ ეძლევათ შესაძლებლობა ჩაერთონ და ისარგებლონ დოკუმენტბრუნვის ელექტრონული სისტემით (დეს);

  4. აღსრულების ეროვნული ბიურო, მიუხედავად კანონის მოთხოვნისა, ერთთვიან ვადაში არათუ არ უწევს კერძო აღმასრულებელებს სააუქციონო მომსახურებას, არამედ ხშირ შემთხვევაში ერთი თვის ვადაში არც კი იწყებს აუქციონების ჩატარებას;

  5. კერძო აღმასრულებლებმა არაერთხელ მიმართეს იუსტიციის სამინისტროს და აღსრულების ეროვნულ ბიუროს კანონში შესატან ცვლილებებზე, რომელთა მიხედვითაც, კერძო აღმასრულებელს მიეცემოდა საშუალება, ესარგებლა კონსტიტუციით და შრომის კოდექსით გათვალისწინებული შვებულებით, დეკრეტით ან ბიულეტენით (მგავსად ნოტარიუსებისა), მიუხედავად არაერთი მცდელობისა, ამ პრობლემის მოგვარება დღემდე ვერ მოხერხდა;

  6. არაერთი თხოვნის მიუხედავად, 2013 წლის შემდეგ კერძო აღმასრულებლებს არც ერთი საკანონმდებლო ცვლილების განხილვაში მონაწილეობა არ მიუღიათ.

3. რეკომენდაციები

ზემოაღნიშნული გარემოებებიდან გამოდმინარე და ასევე სააღსრულებო კანონმდებლობის დახვეწის მიზენით 2013 წელს ევროკავშირის წარმომადგენლობამ საქართველოში განახორციელა პროექტი DEEP (Development of Enforcement Legislation Project in Georgia) „აღსრულების კანონმდებლობის განვითარება საქართველოში“ რომელიც მიზნად ისახავდა სააღსრულებო კოდექსის შექმნას, პროექტის შექმნაში მონაწილეობდნენ ევროკავშირის მიერ მოწვეული ექსპერტები. რეკომენდაციები ითვალისწინებდა კერძო აღმასრულებელთა და აღსრულების ეროვნული ბიუროს სრულ გათანაბრებას საკანონმდებლო დონეზე.

ევროკავშირის წარმომადგენლობის მიერ შემუშავებული რეკომენდაციების საკანონმდებლო აქტებში ასახვისა და პრაქტიკაში დამკვიდრების მიზნით  სხვადასხვა ღონისძიებები გატარდა. ასევე საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს და კერძო აღმასრულებლების მონაწილეობით მოეწყო სამუშაო შეხვედრები. მიუხედავად ამისა, საბოლოოდ საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს მიერ უგელებელყოფილ იქნა ყველა რეკომენდაცია, რომელიც მიმართული იყო კერძო სააღსრულებო საქმიანობის გაძლიერების და სახელმწიფო სააღსრულებო სამსახურთან უფლებრივი გათანაბრებისაკენ.

გარდა ამისა, იუსტიციის სამინისტრომ არ გაითვალისწინა ევროკავშირის წარმომადგენლობის ისეთი სახის რეკომენდაციებიც კი, რომლებიც მოაწესრიგებდნენ ყველა მოქალაქისათვის საქართველოს კონსტიტუციით მინიჭიებული უფლების რეალიზაციას - აღმასრულებელმა ისარგებლოს შვებულებით (მათ შორის ორსულობის, მშობიარობისა და ბავშვის მოვლის გამო), დროებითი შრომისუუნარობის  შემთხვევაში ხანმოკლე ვადით შეაჩეროს საქმიანობა და ისარგებლოს საქართველოს შრომის კანონმდებლობით, დასაქმებული პირისათვის მინიჭებული სხვა უფლებებით.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო” მოუწოდებს:

  • საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს, განმარტოს , თუ რა მიზეზით ხდება კერძო აღმასრულებლებისთვის, როგორც მათი მომსახურების მიმღებთათვის საკანონმდებლო და პრაქტიკული ბარიერების დაწესება;

  • საქართველოს ეკონომიკის და მდგრადი განვითარების სამინისტროს, და ბიზნეს ომბუდსმენს დაინტერესდნენ, თუ რა მიზეზით ხდება კერძო აღმასრულებლებისათვის, როგორც ეკონომიკის ერთ-ერთი სექტორისათვის, საკანონმდებლო და პრაქტიკული ბარიერების დაწესება;

  • გაითვალისწინოს ევროკავშირის პროექტ DEEP (Development of Enforcement Legislation Project in Georgia) ფარგლებში შემუშავებული რეკომენდაციები.

Author: „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“