ENG

უკან გადადგმული ნაბიჯი საბიუჯეტო დაგეგმვაში

27 თებერვალი, 2012

როგორც ცნობილია, საქართველოს მთავრობა 2012 წლის 1 იანვრიდან პროგრამულ ბიუჯეტზე გადავიდა. ეს იმას ნიშნავს, რომ მთავრობას საბიუჯეტო ხარჯების გაწევა მოუწევს არა კონკრეტული სამინისტროს კონკრეტული ხარჯისთვის, არამედ კონკრეტული პროგრამისთვის, რომელშიც რამდენიმე უწყების ძალისხმევის გაერთიანება იქნება აუცილებელი.

ასე, მაგალითად, ამ წლიდან საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონში უნდა ყოფილიყო არა თავდაცვის სამინისტროს ბიუჯეტი, არამედ, ვთქვათ, საქართველოს თავდაცვის და უსაფრთხოების უზრუნველყოფის პროგრამა, რომელიც ამ მიზნისთვის თავდაცვის სამინისტროსთან ერთად სხვა უწყებების მიერ გასაწევ ხარჯებსაც უნდა ითვალისწინებდეს. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველო“ პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლას, რასაკვირველია, განიხილავს წინსვლად და არა უკან გადადგმულ ნაბიჯად, თუმცა, 2012 წლის ბიუჯეტს, სამწუხაროდ, პროგრამულად ვერ მივიჩნევთ რადგან: 1. ბიუჯეტი, ისევე როგორც გასულ წელს, აგებულია არა პროგრამების ბიუჯეტებზე, არამედ, არსებითად, ისევ ცალკეული სამინისტროების ბიუჯეტებზე; 2. არ დადგენილა პრიორიტეტები, მიზნები, ღონისძიებები, შესრულების ინდიკატორები, შესრულებაზე პასუხისმგებლები და ვადები. ინდიკატორების გარეშე, მაგალითად, შედეგებს ვერ შევაფასებთ.

პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლასთან ერთად, საქართველოს მთავრობამ კიდევ ერთი სიახლე შემოგვთავაზა: 2012 წლის 1 იანვრიდან სახელმწიფო დაწესებულებებს უფლება მიეცათ, ფინანსთა სამინისტროს თანხმობით, პარლამენტთან შეთანხმების გარეშე, თავიანთ ბიუჯეტში ნებისმიერი ცვლილება შეიტანონ. კერძოდ, მხარჯავი დაწესებულების პროგრამებს, ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო მუხლებს შორის თანხების გადანაწილების განხორციელებისთვის საკმარისია საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს თანხმობა (კოდექსის 31-ე მუხლის მე-2 პუნქტი). ამ შემთხვევაში, იზღუდება პარლამენტის, როგორც ზედამხედველის ფუნქცია. ეს ნიშნავს, რომ თუ მანამდე სახელმწიფო უწყებას დაგეგმილი ჰქონდა გარკვეული ხარჯის გაწევა კონკრეტული მიმართულებით (მაგ., შრომის ანაზღაურება, საქონელი და მომსახურება და ა. შ.) და ამ გეგმის ცვლილებისთვის პარლამენტის თანხმობა სჭირდებოდა (იმ შემთხვევის გარდა, როდესაც მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილება არ აღემატებოდა 5%-ს), ახალი ნორმით, მხარჯავ დაწესებულებას შეუძლია, საბიუჯეტო პროგრამის ფარგლებში (რეალურად კი ისევ უწყების ბიუჯეტის ფარგლებში), ფინანსთა სამინისტროს თანხმობით, მუხლიდან მუხლში გადაიტანოს გამოყოფილი თანხის თუნდაც 100%. მაგალითად, თუ სოფლის მეურნეობის სამინისტროს საწვავის შესყიდვისათვის თავის მიერ დაგეგმილი და პარლამენტის მიერ დამტკიცებული ბიუჯეტით აქვს 3 მლნ ლარი, იგი მთელ თანხას უპრობლემოდ გადაიტანს, ვთქვათ, ხელფასებისა და პრემიების მუხლში.  

საქართველო რომ ფაქტობრივადაც გადასულიყო პროგრამულ ბიუჯეტზე, უწყებებისთვის, რომლებიც ერთ პროგრამაში იქნებოდნენ ჩართული, მოქნილობის გარკვეული მექნიზმებისა და დაგეგმილი ბიუჯეტის გადახედვის საშუალების მიცემა შესაძლებელია გამართლებული ყოფილიყო. პროგრამული ბიუჯეტირების არსი მიზნის მიღწევაა; მიზანს კი მით უფრო ადვილად მიაღწევ, რაც უფრო ნაკლები დაბრკოლება გექნება. მაშასადამე, პროგრამული ბიუჯეტირების ლოგიკით, მთავარია, მიზანს მიაღწიო, ხოლო ის, თუ როგორ გადაანაწილებ საკუთარ  ბიუჯეტს, შენს სურვილზეა დამოკიდებული. მაგრამ საქმე ის არის, რომ, როგორც აღვნიშნეთ, 2012 წლის ბიუჯეტს არ აქვს პროგრამული ფორმატი და, შესაბამისად, არც შესრულების ინდიკატორები, რომლებიც, რასაკვირველია, მიზნის მისაღწევად გაცილებით მნიშვნელოვანია, ვიდრე გადანაწილების ეს თავისუფლება. ამდენად, ბიუჯეტის პროგრამულად ქცევა ზემოთ განხილული ხარჯების თემატურად  და არა ორგანიზაციულად დალაგებით და ინდიკატორების დადგენით უნდა დაწყებულიყო.

საბიუჯეტო პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების ზღვრის გაუქმებას შეიძლება რამდენიმე შედეგი ჰქონდეს, კერძოდ:

1. შეუზღუდავი გადანაწილება მხარჯავ დაწესებულებას საშუალებას მისცემს, ე.წ. „დეკემბრის ციებ-ცხელება“, რომელიც ფულის დაუბრუნებლობის შიშით მის გამალებულ ხარჯვაში მდგომარეობს, მთელ წელზე მოხერხებულად გადაანაწილოს. თუმცა ეს არ ნიშნავს, რომ თანხის 100%-იანი გადანაწილების პირობებში ე. წ. „დეკემბრის ციებ-ცხელება“ მთლიანად მოისპობა. მხარჯავმა დაწესებულებამ თავისი ბიუჯეტის ნაწილი რომ არ დაკარგოს, შესაძლოა, მოიგონოს რაღაც ღონისძიებები, რისთვისაც ამ ფულს სხვა დროს არ დახარჯავდა. ამგვარი შემთხვევა, ანუ გეგმასა და ვალდებულებას შორის მნიშვნელოვანი განსხვავება, საკმაოდ ბევრია.

2. როცა მხარჯავ დაწესებულებას შეუძლია, ხარჯები პროგრამის შიგნით ერთი პუნქტიდან მეორეში შეუზღუდავად გადაანაწილოს, მას აქვს ცდუნება, ბიუჯეტი საკმარისი დაფიქრების გარეშე დაგეგმოს. ამდენად, საბიუჯეტო კოდექსის ცვლილება პირდაპირ ახდენს ბიუჯეტის დაუდევრად დაგეგმვის წახალისებას.

3. წინასაარჩევნო პერიოდში სახელმწიფო უწყებებისთვის ადმინისტრაციული რესურსებისა და საბიუჯეტო თანხების მმართველი პარტიის საარჩევნო მიზნებისთვის გახარჯვა უფრო მარტივი იქნება, რადგანაც პროგრამის შიგნით თანხების სხვადასხვა მუხლებში გადანაწილების პროცედურა გაადვილდა.

4. როდესაც ბიუჯეტის დაგეგმვა ძნელია ობიექტური მიზეზების გამო, მხარჯავ დაწესებულებას წლის განმავლობაში საშუალება ექნება, საკუთარი პროგრამების შიგნით თანხების უფრო რაციონალური გადანაწილება მოახდინოს, რაც, ცხადია, დადებითი შედეგია. თუმცა, ამგვარი შემთხვევა, დარწმუნებით შეიძლება ითქვას, ძალიან ცოტაა.

ევროპული პრაქტიკა

თანხების გადანაწილების აუცილებლობა მხოლოდ საქართველოში არ დგება, მაგრამ საქართველოში, სხვა ქვეყნებისგან განსხვავებით, მაღალია ამგვარი გადანაწილების მოთხოვნის სიხშირე და მოცულობა.

აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის სახელმწიფოებში (სლოვენია, ესტონეთი, ჩეხეთი, სლოვაკეთი, პოლონეთი, ხორვატია) ბიუჯეტირება გაცილებით პროგნოზირებადს ხდის ხარჯვას, ვიდრე საქართველოში. მაგალითად, 2004−2009 წლებში სახელმწიფოსგან მოთხოვნილ და რეალურად დახარჯულ თანხას შორის სხვაობა (transfer returns) არც ერთ ამ ქვეყანაში არ აღემატებოდა მთლიანი ხარჯების 3−5%-ს.

რეკომენდაციები

ამდენად, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიაჩნია, რომ:

  • უნდა აღდგეს პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების 5%-იანი ზღვარი;
  • პროგრამული ბიუჯეტის ხარჯები უნდა დალაგდეს თემატური და არა ორგანიზაციული პრინციპით;
  • ბიუჯეტის ხარჯები უნდა მოექცეს ლოგიკურ ჩარჩოში, რომლითაც უნდა დადგინდეს პრიორიტეტები, მიზნები, ამოცანები, ღონისძიებები, შესრულების ინდიკატორები, შესრულებაზე პასუხისმგებლები და ვადები;
  • გათვალისწინებული უნდა იქნეს ევროპის ზემოთ ჩამოთვლილი და სხვა წარმატებული ქვეყნების გამოცდილება ხარჯვის პროგნოზირებადობის გაზრდის კუთხით.
Author: მიხეილ კუკავა