ENG

მთავრობის ახალი საკანონმდებლო ინიციატივა - უნივერსალური კონკურენციის სააგენტო მარეგულირებლის გარეშე?

28 სექტემბერი, 2011

თავისუფალი, სამართლიანი და კონკურენტული ბიზნეს გარემოს მნიშვნელობას არაერთი აკადემიური კვლევის შედეგები ადასტურებს. უდავოა, რომ კონკურენციის პოლიტიკა (იგივე, ანტიმონოპოლიური პოლიტიკა, როგორც ის ხშირად იწოდება ამერიკის შეერთებულ შტატებში) ხელს უწყობს ქვეყნის ეკონომიკის კონკურენტუნარიანობის ზრდას გლობალურ ბაზარზე. კერძოდ, თავისუფალი კონკურენცია განაპირობებს საქონლის და მომსახურების ხარისხის გაუმჯობესებას, ფასების დარეგულირებას (მათ შორის შემცირებას), დამატებით ხელს უწყობს ინოვაციის დანერგვასა და პროდუქტიულობის ამაღლებას და, შესაბამისად, საზოგადოების ეკონომიკური კეთილდღეობის ზრდას. გასულ კვირას საქართველოს მთავრობამ პარლამენტში განსახილველად წარადგინა ახალი კანონპროექტი “თავისუფალი ვაჭრობის და კონკურენციის შესახებ“. აღნიშნული დოკუმენტი, ისევე როგორც “კონკურენციის პოლიტიკის ყოვლისმომცველი სტრატეგია“, საქართველოს ევროკავშირთან ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი ვაჭრობის შესახებ შეთანხმების მოთხოვნების შესრულების მიზნით მომზადდა. კანონპროექტის ანალიზიდან ჩანს, რომ მიუხედავად იმისა რომ იგი თავის წინამორბედთან შედარებით გარკვეულ პოზიტიურ ინოვაციებს შეიცავს, საქართველოს მთავრობა სრულფასოვნად ვერ განახორციელებს კონკურენციის გარემოს ევროპული სტანდარტების შესაბამისად რეგულირებასა და კონკურენციის სფეროს ყოვლისმომცველ რეფორმირებას. რა არის ახალიკანონპროექტის დებულებები, მთლიანობაში, შეესაბამება კონკურენციის სფეროში არსებულ ევროკავშირის რეგულაციებს. კერძოდ:

    • კანონპროექტი არ კრძალავს ბაზარზე კომპანიის/კომპანიების მონოპოლიურ (დომინირებულ) მდგომარეობას, აკრძალულია მხოლოდ დომინირებული მდგომარეობის ბოროტად გამოყენება;
    • კანონპროექტი აწესებს მონოპოლიური მდგომარეობის განსაზღვრის წესს, კერძოდ კომპანია (ასევე ურთიერთდამოკიდებული კომპანიები) მონოპოლისტად ჩაითვლება თუ მას შესაბამისი ბაზრის (საბაზრო ბრუნვის) არანაკლებ 40 პროცენტი უკავია;
    • კანონპროექტი განსაზღვრავს შემთხვევებს, როდესაც კომპანია ან ურთიერთდამოკიდებული კომპანიები ბოროტად იყენებენ დომინირებულ პოზიციას და ადგილი აქვს ისეთი სახის ხელშეკრულებებს, გადაწყვეტილებებს და შეთანხმებულ ქმედებებს, რომელიც მიზანმიმართულად და არამართლზომიერად ზღუდავს კონკურენციას (მაგალითად, კომპანია აწესებს შეთანხმებულ ფასს მომხმარებელთა საზიანოდ);
    • კანონპროექტი, ასევე, ითვალისწინებს კონცენტრაციების (კომპანიების სრული ან ნაწილობრივი შერწყმის, პირდაპირი ან არაპირდაპირი კონტროლის მოპოვების) რეგულირების შემოღებას;
    • კრძალავს ნებისმიერი ფორმით სახელმწიფო დახმარებას, რომელიც კონკურენციას ზღუდავს ან მისი შეზღუდვის საშიშროებას ქმნის და ა.შ.

ნაკლოვანებები

    მიუხედავად შემოთავაზებული პროგრესული ცვლილებებისა, კანონპროექტს ასევე ახასიათებს რიგი ნაკლოვანებები, კერძოდ:
    • კანონპროექტი ითვალისწინებს “კონკურენციის და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს“ შექნას, რაც არ იყო გათვალისწინებული კონკურენციის პოლიტიკის ყოვლისმომცველი სტრატეგიაში. შედეგად, ახალშექმნილი სააგენტო პასუხისმგებელი იქნება როგორც კონკურენციის კანონმდებლობის, ასევე „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონის აღსრულებაზე. შესაბამისად, კანონპროექტით მოიაზრება დღეს მოქმედი სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ჩანაცვლება ახალშექმნილი სააგენტოს მიერ. საგულისხმოა ის, რომ აღნიშნული ფუნქციები განსხვავებულია თავისი არსით, ხოლო მათი გაერთიანება და ერთი სააგენტოსთვის დაკისრება არ იქნება უპრიანი, როგორც კონკურენციის პოლიტიკის ეფექტიანად აღსრულების, ასევე სახელმწიფო შესყიდვების ეფექტიანი ზედამხედველობის თვალსაზრისით.
    • კანონპროექტი უპირატესობას ანიჭებს სხვა კანონს იმ შემთხვევაში, თუ “თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის“ კანონით გათვალისწინებულ საკითხებს სხვა კანონი სპეციფიკური ურთიერთობებისათვის განსხვავებულად არეგულირებს (მუხლი 1.5). მიგვაჩია, რომ კანონპროექტი უფრო მკაფიოდ და ზუსტად უნდა განსაზღვრავდეს საკანონმდებლო აქტებთან ურთიერთდამოკიდებულების ასპექტებს, რათა თავად “თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის“ კანონის არსის აღსრულებას არ შეექმნას საფრთხე.
    • კანონპროექტი ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში წინასწარი რეგულირების, ავტორიზებულ პირთა მონიტორინგის და კანონის აღსრულების უზრუნველყოფის ფუნქციას საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიას ანიჭებს (მუხლი 31.8). თუმცა, ამავდროულად კანონპროექტის გარდამავალი დებულების (მუხლი 35.1, [მეორე მოსმენის შემდეგ, მუხლი 34.1]) მიხედვით, კონკურენციის კანონმდებლობის აღსრულებისთვის პასუხისმგებელი ერთადერთი უწყების შექმნა კვლავაც დღის წესრიგში რჩება, რაც შეგახსენებთ, “კონკურენციის პოლიტიკის ყოვლისმომცველი სტრატეგიით“ არის გათვალისწინებული. კერძოდ, 2016 წლის პირველი იანვრიდან, ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში მარეგულირებელი ფუნქციები (როგორიცაა, მაგალითად კონკურენციის შემზღუდველ ხელშეკრულებებზე, გადაწყვეტილებებსა და შეთანხმებულ ქმედებებზე ზედამხედველობა და კონტროლი) გადაინაცვლებს “კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოზე“. აღნიშნული, არსებითად შეზღუდავს დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოს ძირითად ფუნქციებს, წინააღმდეგობებს შექმნის კონკრეტული სექტორის რეგულირების სფეროში და, სავარაუდოდ, მარეგულირებელი ორგანოს გაუქმებას გამოიწვევს.

    აღნიშნულ სიახლეს უდიდესი მნიშვნელობა აქვს საქართველოში კონკურენტული გარემოს ეფექტურად რეგულირებისათვის. მნიშვნელოვანია გათვალისწინებულ იქნას ის ფაქტი, რომ კონკურენციის პოლიტიკასა და რეგულაციას შორის არსებითი განსხვავება არსებობს. კერძოდ, თუ კონკურენციის ორგანოს ფუნქციები, ძირითადად, შემოიფარგლება საწარმოს სამეწარმეო საქმიანობის კანონიერების შემოწმებით, სექტორულ მარეგულირებლებს გააჩნიათ უფრო ფართე უფლებამოსილებები, როგორიცაა, მაგალითად, საწარმოს სატარიფო ან საინვესტიციო გადაწყვეტილებების კონტროლი. კონკურენციის ორგანოები ამოწმებენ განსაზღვრული სამეწარმეო პრაქტიკის კანონთან შესაბამისობას და ამის შემდეგ ახდენენ შესაბამის რეაგირებას (ex-post), ანუ მას შემდეგ რაც კომპანიის მიერ ბაზარზე გარკვეული ქმედება უკვე განხორციელდა. მაშინ, როდესაც კონკრეტული სექტორის მარეგულირებელი ორგანოები (მაგ. კომუნიკაციების, ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების მარეგულირებელი ორგანოები) რეაგირებას ახდენენ წინასწარ (ex-ante), შესაბამისად აძლევენ/ან არ აძლევენ ავტორიზაციას განსაზღვრულ სამეწარმეო ინიციატივას. შედეგად, მათ მიერ სექტორის რეგულირება გრძელვადიანი და უწყვეტი პროცესია, ხოლო კონკურენციის ორგანოს ჩარევა ხშირად შემთხვევითია. ამასთანავე, კონკურენციის პოლიტიკა გამოიყენება იმ სექტორებში, რომელთა სტრუქტურა თავისუფალი კონკურენციის არსებობის შესაძლებლობას იძლევა (მაგალითად, ე.წ. ლიბერალური სექტორები). მეორე მხრივ, რეგულაცია გამოიყენება იმ სპეციალურ სექტორებში, რომელთა სტრუქტურა კონკურენციის (საბაზრო) ძალებს არ აძლევს პრობლემის გარეშე (ან თავისუფლად) მოქმედების საშუალებას (ე.წ. არალიბერალური სექტორები). რეგულაცია, ჩვეულებრივ, ეხება ბაზრებს, სადაც ფიქსირებული დანახარჯები ძალიან მაღალია, რაც მხოლოდ ერთ ფირმას (ბუნებრივი მონოპოლია) ან რამდენიმე ფირმას (ოლიგოპოლია) აძლევს მომგებიანი საქმიანობის განხორციელების შესაძლებლობას, მაგალითად, ელექტრონული კომუნიკაციების სექტორი (კავშირგაბმულობის ხაზები, კაბელები), ენერგეტიკის სექტორი (გადამცემი ხაზები), რკინიგზა (ქსელი) და სხვა. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მარეგულირებელი ორგანო იღებს შესაბამის ზომებს, რათა მიღწეულ იქნეს საზოგადოების ეკონომიკური კეთილდღეობა. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ მიიჩნევს, რომ ძალაუფლების კონცენტრაცია ერთი სააგენტოს (კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს) ხელში წარმოშობს სერიოზულ საფრთხეს, რომ კონკურენციის სფერო არ იქნება ეფექტურად დარეგულირებული. მიგვაჩნია, რომ მხოლოდ სხვადასხვა ბიზნესსექტორში მოქმედი დამოუკიდებელი მარეგულირებლებისა და კონკურენციის სააგენტოს ფუნქციების ეფექტური გამიჯვნით შეიძლება ქვეყანაში განვითარდეს კონკურენტული გარემო საერთაშორისო გამოცდილების გათვალისწინებით და ევროკავშირის რეგულაციების შესაბამისად. ასევე, სახელმწიფოს ადმინისტრაციული ორგანოების სტრუქტურის მნიშვნელოვანი მოდიფიკაცია (როგორიცაა, ამ სტრუქტურაში დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოს არსებობის მოდელიდან, “კვაზი“ მარეგულირებლის არსებობის/ან საერთოდ მარეგულირებლის არარსებობის მოდელზე გადასვლა) პრაქტიკულად ეკონომიკის მართვის არსებული მოდელის არსებითი კორექციის მცდელობაა. ქვეყნის ინსტიტუტების ასეთი რადიკალური მოდიფიკაციის მიზანშეწონილობა კი საფუძვლიან დასაბუთებას მოითხოვს.

Author: ნათია კუტივაძე