ENG

გამჭვირვალობის პრობლემა საბიუჯეტო კოდექსში

06 მარტი, 2012

(სრული ანალიზი იხ.  „ინფორმაციის და კვლევის“ რუბრიკის „ჩვენი კვლევების“განყოფილებაში)

საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის ცვლილებები, რომელთა შესახებ წინა ბლოგში ვწერდით, არ შემოფარგლულა საბიუჯეტო პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების შეზღუდვის გაუქმებით. კოდექსის 56-ე მუხლი („ე“ ქვეპუნქტი) კანონით დამტკიცებულ და შემდეგ ბიუჯეტის კანონის ცვლილებებით დაზუსტებულ თანხებს შორის შეუსაბამობის განმარტებას იმ შემთხვევაში ითხოვს თუ ეს შეუსაბამობა 30 პროცენტს აღემატება.

კანონით დამტკიცებულ და შემდეგ წლის მანძილზე ბიუჯეტის კანონის ცვლილებებით დაზუსტებულ თანხებს შორის შეუსაბამობა ნიშნავს, რომ, თუ, ვთქვათ, რომელიმე პროგრამის დაფინანსება პარლამენტის მიერ თავდაპირველად დამტკიცებული ბიუჯეტის კანონით იყო 100 მილიონი ლარი და შემდეგ ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით 130 მილიონ ლარამდე გაიზარდა (კანონის ენაზე დაფინანსების შემცირებას ან გაზრდას დაზუსტება ჰქვია), ამ შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება არავის ეკისრება, რადგან 130 მილიონი მხოლოდ 30 პროცენტით აღემატება 100 მილიონს.

საბიუჯეტო კოდექსის მიღებამდე მოქმედი „საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ კანონი დამტკიცებულ ბიუჯეტსა და ბიუჯეტის კანონის ცვლილებებით დაზუსტებულ თანხებს შორის შეუსაბამობის განმარტებას მაშინ ითხოვდა, თუ ეს შეუსაბამობა 10 პროცენტს აღემატებოდა და ამ მოთხოვნას საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებზეც ავრცელებდა.

რატომ არის პრობლემური ის ფაქტი, რომ განმარტების ვალდებულების ზღვარი 10 პროცენტიდან 30 პროცენტამდე გაიზარდა? 2004 წლიდან მოყოლებული, საქართველოს მთავრობა ყოველწლიურად უფრო ნაკლები შემოსავლების მიღებას გეგმავს, ვიდრე რეალურად შემოდის, რასაც პესიმისტურ დაგეგმვას ეძახიან. შემდეგ, წლის განმავლობაში, უფრო მეტი შემოსავალი შემოდის და საბიუჯეტო უწყებების დაფინანსებაც იზრდება, რაც ბუნებრივია.  ის, რომ რომელიმე პროგრამის დაფინანსება ქვეყანაში შემოსავლების ზრდის კვალდაკვალ ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით გაიზარდა, თავისთავად, მისაღებია, მაგრამ მხარჯავ დაწესებულებას და ფინანსთა სამინისტროს უნდა ჰქონდეს ვალდებულება განმარტოს, თუ რას მოახმარს ამ გაზრდილ დაფინანსებას. დაფინანსების 10 პროცენტით ზრდა უკვე ნიშნავს, რომ ფართოვდება უწყების მიზნები, ამოცანები და ღონისძიებები, რაც ბიუჯეტის მნიშვნელოვანი გადალაგების აუცილებლობას წარმოშობს. არასასურველია, რომ ეს პროცესი გაუმჭვირვალე იყოს და რომ განმარტების ვალდებულება მხოლოდ 30 პროცენტზე უფრო დიდი განსხვავების შემთხვევაში არსებობდეს. გაუმჭვირვალობა შემოსავლების ზრდის პარალელურად პროგრამების ბიუჯეტების მექანიკურად ზრდის საფრთხეს ქმნის. სწორედ დაფინანსების ასეთი მექანიკური ზრდაა  მთავარი პრობლემა.

ამასთან, მოქმედი საბიუჯეტო კოდექსის თანახმად, განმარტების მოთხოვნა აღარ ვრცელდება საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებზე, რაც კოდექსის 27-ე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, მოიცავს საგარეო და საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურებას, საქართველოს პრეზიდენტის და საქართველოს მთავრობის  სარეზერვო ფონდებს, საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდს, წინა წლებში წარმოქმნილი დავალიანებების დაფარვისა და სასამართლო გადაწყვეტილებების აღსრულების ფონდს, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემ ტრანსფერებს.

ვინაიდან ყველა ეს გადასახდელი სახელმწიფო ბიუჯეტის მნიშვნელოვან ნაწილს შეადგენს, გაუმართლებელია, რომ კანონით დამტკიცებულ და შემდგომ წლის მანძილზე ბიუჯეტის კანონის ცვლილებებით დაზუსტებულ თანხებს შორის შორის შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება არ მოქმედებდეს.

ამ შემთხვევაში, ვითარება ორი თვალსაზრისით გაუარესდა: 1. 30 პროცენტი ბევრად მეტია 10 პროცენტზე, რაც მნიშვნელოვნად ამცირებს საბიუჯეტო პროცესის გამჭვირვალობას; 2. კოდექსის 27-ე მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების სხვა კატეგორიები შესაძლებელია განისაზღვროს წლიური ბიუჯეტით. მაშასადამე, შესაძლებელია, რომ რაიმე ხარჯი საერთო-სახელმწიფოებრივ გადასახდელად გამოცხადდეს და ამრიგად კიდევ უფრო გაიზარდოს იმ ხარჯების მოცულობა, რომელთა გაწევისას დამტკიცებულ და დაზუსტებულ ასიგნებებს შორის შეუსაბამობის განმარტება სავალდებულო აღარ იქნება.

ევროპული პრაქტიკა

კანონით დამტკიცებული და შემდეგ დაზუსტებული თანხები მხოლოდ საქართველოში არ განსხვავდება, მაგრამ საქართველოში, სხვა ქვეყნებისგან განსხვავებით, დაახლოებით 2-3ჯერ  მაღალია ის ზღვარი, რომელიც ამგვარი განსხვავებების განმარტების ვალდებულებას წარმოშობს. აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის სახელმწიფოებში (სლოვენია, ესტონეთი, ჩეხეთი, სლოვაკეთი, პოლონეთი, ხორვატია), მაგალითად, ბიუჯეტირება გაცილებით უფრო პროგნოზირებადს ხდის ხარჯვას, ვიდრე საქართველოში.

 

რეკომენდაციები

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიაჩნია, რომ:

  • დამტკიცებულ და დაზუსტებულ თანხებს (ასიგნებებს) შორის შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება უნდა დაწესდეს 10 პროცენტზე მეტი შეუსაბამობის შემთხვევაში (ანუ უნდა აღდგეს „საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ ძალადაკარგული კანონის ნორმა) და ამ შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება საერთო-სახელმწიფოებრივ გადასახდელებზეც უნდა გავრცელდეს;
  • გათვალისწინებული უნდა იქნეს ევროპის ზემოთ ჩამოთვლილი და სხვა წარმატებული ქვეყნების გამოცდილება ხარჯვის პროგნოზირებადობის გაზრდის კუთხით.

 

 

Author: მიხეილ კუკავა