ENG

უკან გადადგმული ნაბიჯები საბიუჯეტო დაგეგმვაში (სრული ანალიზი)

27 თებერვალი, 2012

მიხეილ კუკავა

1. პროგრამული ბიუჯეტირება და მუხლებს და კოდებს შორის შიდა–პროგრამული გადანაწილების ზღვრის გაუქმება

როგორც ცნობილია, საქართველოს მთავრობა 2012 წლის 1 იანვრიდან პროგრამულ ბიუჯეტზე გადავიდა. ეს იმას ნიშნავს, რომ მთავრობას საბიუჯეტო ხარჯების გაწევა მოუწევს არა კონკრეტული სამინისტროს კონკრეტული ხარჯისთვის, არამედ კონკრეტული პროგრამისთვის, რომელშიც რამდენიმე უწყების ძალისხმევის გაერთიანება იქნება აუცილებელი. ასე, მაგალითად, ამ წლიდან საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონში უნდა იყოს არა თავდაცვის სამინისტროს ბიუჯეტი, არამედ, ვთქვათ, საქართველოს თავდაცვის და უსაფრთხოების უზრუნველყოფის პროგრამა, რომელიც ამ მიზნისთვის თავდაცვის სამინისტროსთან ერთად სხვა უწყებების მიერ გასაწევ ხარჯებსაც უნდა ითვალისწინებდეს. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა − საქართველო“ პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლას, რასაკვირველია, განიხილავს წინსვლად და არა უკან გადადგმულ ნაბიჯად, თუმცა 2012 წლის ბიუჯეტს, სამწუხაროდ, პროგრამულად ვერ მივიჩნევთ ორი მიზეზის გამო: 1. ბიუჯეტი კვლავ მხარჯავი დაწესებულებების და არა პროგრამების საფუძველზეა აგებული; 2. ბიუჯეტის ხარჯები არ მოქცეულა ლოგიკურ ჩარჩოში, რომლითაც უნდა დადგენილიყო პრიორიტეტები, მიზნები, ღონისძიებები, შესრულების ინდიკატორები, შესრულებაზე პასუხისმგებლები და ვადები. ეს აუცილებელი პარამეტრებია, რადგან, მაგალითად, ინდიკატორების გარეშე შედეგებს ვერ შევაფასებთ.

პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლასთან ერთად საქართველოს მთავრობამ კიდევ ერთი სიახლე შემოგვთავაზა: 2012 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის დებულება, რომლითაც სახელმწიფო დაწესებულებებს უფლება მიეცათ, ფინანსთა სამინისტროს თანხმობით, თავიანთ ბიუჯეტში ნებისმიერი ცვლილება შეიტანონ. კერძოდ, კოდექსის 31-ე მუხლის მე-2 ნაწილის მიხედვით, მხარჯავი დაწესებულების პროგრამებს, ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებს შორის თანხების გადანაწილება შეიძლება განხორციელდეს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს თანხმობით. ეს იმას ნიშნავს, რომ თუ მანამდე სახელმწიფო უწყებას დაგეგმილი ჰქონდა გარკვეული ხარჯის გაწევა გარკვეული მიმართულებით (მაგ., შრომის
ანაზღაურება, საქონელი და მომსახურება და ა.შ.) და ამ გეგმის ცვლილებისთვის პარლამენტის თანხმობა სჭირდებოდა (იმ შემთხვევის გარდა, როდესაც მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილება არ აღემატებოდა 5%-ს), ახალი ნორმით მხარჯავ დაწესებულებას შეუძლია საბიუჯეტო პროგრამის შიგნით ფინანსთა სამინისტროს თანხმობით თანხები გადაანაწილოს. კოდექსის აღნიშნული ცვლილებიდან გამომდინარე, მხარჯავ დაწესებულებას უფლება აქვს, რომელიმე პროგრამის ფარგლებში (რომელიც დღეს, თავისი არსით, უწყებრივი ბიუჯეტი ან მისი ნაწილია და არა პროგრამული ბიუჯეტი) ნებისმიერი მუხლიდან სხვა მუხლში გადაიტანოს თანხის 100%. თუ, მაგალითად, სოფლის მეურნეობის სამინისტროს საწვავის შესყიდვისათვის თავის მიერ დაგეგმილი და პარლამენტის მიერ დამტკიცებული ბიუჯეტით აქვს 3 მილიონი ლარი, იგი მთელ თანხას უპრობლემოდ გადაიტანს, ვთქვათ, ხელფასებისა და პრემიების მუხლში.  

საქართველო რომ ფაქტობრივადაც გადასულიყო პროგრამულ ბიუჯეტზე, გადანაწილების განხილული მექანიზმისთვის შეიძლებოდა გარკვეული ახსნა მოძებნილიყო. პროგრამული ბიუჯეტირების არსი მიზნის მიღწევაა; მიზანს კი მით უფრო ადვილად მიაღწევ, რაც უფრო ნაკლები დაბრკოლება გექნება. მაშასადამე, პროგრამული ბიუჯეტირების ლოგიკით, მთავარია, მიზანს მიაღწიო, ხოლო ის, თუ როგორ გადაანაწილებ საკუთარ  ბიუჯეტს მუხლებსა და კოდებს შორის, შენს სურვილზეა დამოკიდებული. მაგრამ საქმე ის არის, რომ, როგორც აღვნიშნეთ, 2012 წლის ბიუჯეტს არ აქვს ლოგიკური ჩარჩო და, შესაბამისად, არც შესრულების ინდიკატორები, რომლებიც, რასაკვირველია, მიზნის მისაღწევად გაცილებით მნიშვნელოვანია, ვიდრე გადანაწილების ეს თავისუფლება. ამდენად, ბიუჯეტის პროგრამულად ქცევა ზემოთ განხილული ხარჯების თემატურად  და არა ორგანიზაციულად დალაგებით და ინდიკატორების დადგენით უნდა დაწყებულიყო.

საბიუჯეტო პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების ზღვრის გაუქმებას შეიძლება სამი  შედეგი ჰქონდეს:

1. გეგმასა და ვალდებულებას შორის განსხვავების ათვისება „ათვისებისთვის“ და არა პროგრამის მიზნების შესასრულებლად, რაც, ცხადია, უარყოფითი შედეგია (გეგმა, ხაზინის ენაზე, არის ის, რაც მხარჯავმა დაწესებულებამ საბიუჯეტო განაცხადით მოითხოვა და ფინანსთა სამინისტრომ დაუმტკიცა, ხოლო ვალდებულება ის თანხაა, რომლის დეტალიზებაც მხარჯავმა დაწესებულებამ მოახდინა (ვალდებულებების დოკუმენტი)). გეგმასა და ვალდებულებას შორის განსხვავების ათვისება პროგრამის შიგნით თანხების 100%-იანი გადანაწილების უფლების პირობებში ე. წ. „დეკემბრის ციებ-ცხელებაზე“ გაცილებით უარესია („დეკემბრის ციებ-ცხელება“ ფულის დაუბრუნებლობის შიშით მის გამალებულ ხარჯვაში მდგომარეობს), გაცილებით უარესია, რადგან იმ შემთხვევაში, თუ მხარჯავი დაწესებულება ხარჯების ერთი ან რამდენიმე პოზიციით ვერ ახერხებს ვალდებულების დოკუმენტირებას და, მაშასადამე, ვერ იღებს მოთხოვნილ თანხას (გეგმას), შეიძლება მან ეს პოზიცია (პოზიციები) მექანიკურად შეამციროს და ფული ხარჯების იმ პოზიციაში გადაიტანოს, რომლითაც ვალდებულების დოკუმენტირება უფრო ადვილია, მაგ., შრომის პრემიული ანაზღაურება, სხვა ხარჯები, საქონელი და მომსახურება („ხარჯები“ მოიცავს შემდეგ ხარჯებს: 1. შრომის ანაზღაურების; 2. საქონლის და მომსახურების; 3. პროცენტის; 4. სუბსიდიის; 5. გრანტების; 6. სოციალური უზრუნველყოფის; 7. სხვა ხარჯებს). მაშასადამე, შეუზღუდავი გადანაწილება მხარჯავ დაწესებულებას საშუალებას მისცემს, ე.წ. „დეკემბრის ციებ-ცხელება“, რომელიც ფულის დაუბრუნებლობის შიშით მის გამალებულ ხარჯვაში მდგომარეობს, მთელ წელზე მოხერხებულად გადაანაწილოს. თუმცა ეს არ ნიშნავს, რომ თანხის 100%-იანი გადანაწილების უფლების პირობებში ე. წ. „დეკემბრის ციებ-ცხელება“ მთლიანად მოისპობა. მაშასადამე, მხარჯავმა დაწესებულებამ ეს რესურსი (ანუ, ხაზინის ენაზე, გეგმასა და ვალდებულებას შორის განსხვავება) რომ არ დაკარგოს, შეაძლოა მოიგონოს რაღაც ღონისძიებები, რისთვისაც ამ ფულს სხვა დროს არ დახარჯავდა. ამგვარი შემთხვევა, ანუ გეგმასა და ვალდებულებას შორის მნიშვნელოვანი განსხვავება, საკმაოდ ბევრია.

გეგმასა და ვალდებულებას შორის განსხვავების შემცირების აუცილებლობა გადანაწილების ზემოაღნიშნული, 5%-იანი ზღვრის პირობებშიც არსებობდა. ამ განსხვავების შემცირება შესაძლებელს გახდიდა საბიუჯეტო ხარჯვის საგრძნობ რაციონალიზებას, რისი იმედიც საბიუჯეტო კოდექსის აღნიშნული ცვლილების შემდეგ აღარ რჩება.

2. რაციონალიზაცია მხარჯავი დაწესებულების მიერ თავიდან ბიუჯეტის დაუდევრად დაგეგმვის გამო, რაც, ერთი შეხედვით, დადებითი, მაგრამ რეალურად უარყოფითი შედეგია, რადგან მისი დაუდევარი დაგეგმვის წახალისების საფრთხეს შეიცავს. როცა მხარჯავ დაწესებულებას შეუძლია, ხარჯები ერთი პუნქტიდან მეორეში შეუზღუდავად გადაანაწილოს, მას აქვს ცდუნება, ბიუჯეტი საკმარისი დაფიქრების გარეშე დაგეგმოს.

3. წინასაარჩევნო პერიოდში სახელმწიფო უწყებებისთვის ადმინისტრაციული რესურსებისა და საბიუჯეტო თანხების მმართველი პარტიის საარჩევნო მიზნებისთვის გახარჯვა უფრო მარტივი იქნება.

4. როდესაც ბიუჯეტის დაგეგმვა ძნელია ობიექტური მიზეზების გამო, მხარჯავ დაწესებულებას წლის განმავლობაში საშუალება ექნება, საკუთარი პროგრამების შიგნით თანხების უფრო რაციონალური გადანაწილება მოახდინოს, რაც, ცხადია, დადებითი შედეგია. თუმცა, ამგვარი შემთხვევა, დარწმუნებით შეიძლება ითქვას, ძალიან ცოტაა.

მხარჯავ დაწესებულებაში ბიუჯეტის დაგეგმვის ხარვეზების საილუსტრაციოდ განვიხილოთ განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს მაგალითი. 2009 წელს სამინისტროს გეგმა 519,852,626 ლარი იყო, ვალდებულება კი – 495,992,458 ლარი. ეს იმას ნიშნავს, რომ 2009 წელს სამინისტრომ 23,860,167 ლარით მეტი მოითხოვა, ვიდრე სჭირდებოდა, ხარჯის აუცილებლობა ვერ დაასაბუთა და აღნიშნული თანხა ვერც მიიღო. ეს 23,860,167 ლარი, რასაკვირველია, არ დაკარგულა, მაგრამ მის გაუცემლობას ორი უარყოფითი შედეგი მოჰყვა: 1. 23,860,167 ლარი სხვა უწყებების მიერ მოთხოვნილ, მაგრამ ვერდახარჯულ თანხებთან ერთად უქმად იდო ხაზინაში მთელი წლის განმავლობაში; მაშასადამე, არც სხვას მოხმარებია და ვერც განათლებისა და მეცნიერების სამინისტრომ მოიხმარა. მომდევნო წელს კი დაუხარჯავი თანხა, რომელსაც ხაზინა რესურსს ეძახის, ნაშთის ნაწილი გახდა; 2. გაუარესდა ბიუჯეტის დაგეგმვის ხარისხი: თუ 23,860,167 ლარი ზედმეტად იქნა მოთხოვნილი, მაშასადამე, ბიუჯეტირება არარაციონალურია, და, სავარაუდოდ, სამინისტროს არც სხვა ღონისძიებები იქნება რაციონალურად დაგეგმილი.

ამასთანავე, ძალიან მნიშვნელოვანია არა მხოლოდ პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების ზღვრის აღდგენა, არამედ თანხების გაბათილების კანონით შეზღუდვა. გადანაწილების 5%-იან ზღვარში არასდროს შედიოდა ე. წ. გაბათილებული თანხები: მაგალითად, თუ მე-3 კვარტალში სავარაუდოა, რომ  საქონლისა და მომსახურებისთვის  თანხა საკმარისი არ არის, შეიძლება მე-4 კვარტალში თანხის ნაწილი საქონლისა და მომსახურების პუნქტიდან იქნეს გადმოტანილი. საბოლოოდ, ჯამი ბუღალტრულად ნული გამოდის, მაგრამ ეს არ არის სწორი მიდგომა, რადგან მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილების ლიმიტის შემოღების მიზანი მხარჯავ დაწესებულებაში ბიუჯეტირების გაუმჯობესებაა. ბიუჯეტი ისე უნდა დაიგეგმოს, რომ ამგვარი გადანაწილება ნაკლები მოცულობით გახდეს საჭირო.

ამდენად, საბიუჯეტო კოდექსის ცვლილება პირდაპირ ახდენს ბიუჯეტის დაუდევრად დაგეგმვის წახალისებას. თუ მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილების 5%-იანი ზღვრის დროსაც კი უყურადღებოდ ხდებოდა ბიუჯეტის გაწერა, რაც პირდაპირ აისახებოდა გეგმასა და ვალდებულებას შორის ზემოთ აღწერილ განსხვავებაზე, რამდენად უფრო მძიმე სურათს მივიღებთ ახლა, როცა ეს ზღვარი გაუქმებულია?!

აუცილებელია ფინანსთა სამინისტრო საკუთარი საჭიროებისთვის მაინც აღრიცხავდეს ყველა მხარჯავი დაწესებულების მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილებას, ოღონდ ერთიან დოკუმენტში, და არა ცალ-ცალკე, როგორც ახლა აკეთებს. ამგვარი გადანაწილებები არ ქვეყნდებოდა არც თითოეული და არც ყველა მხარჯავი დაწესებულების მიხედვით, ხოლო ზემოაღნიშნული ცვლილების შემდეგ ამ ინფორმაციის მოთხოვნამ აზრი დაკარგა, რადგან, საბიუჯეტო კოდექსის შესაბამისად, პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილეაზე არანაირი შეზღუდვა აღარ მოქმედებს; შეზღუდულია მხოლოდ პროგრამიდან პროგრამაზე თანხების გადანაწილება.

ბიუჯეტის დაგეგმვა მხარჯავ დაწესებულებებში (ძირითადად სამინისტროებში) იწყება; ამდენად, მისი დაგეგმვის გაუმჯობესებაც სამინისტროებში უნდა დაიწყოს. ადგილებზე ბიუჯეტის დაგეგმვის გასაუმჯობესებლად არც ფინანსთა სამინისტროს და არც სხვა ორგანიზაციას არასდროს გაუმართავს რეგულარული სამუშაო შეხვედრები (იმართება მხოლოდ არარეგულარული შეხვედრები), რომლებზედაც ბიუჯეტის დაგეგმვის ოპტიმიზებას აუხსნიდნენ არა მარტო სამინისტროების შესაბამისი დანაყოფების თანამშრომლებს, არამედ ასევე მინისტრების პასუხისმგებელ მოადგილეებს. მხარჯავ დაწესებულებებში ბიუჯეტის დაგეგმვის ხარვეზები მოგვიანებით სხვადასხვა ფორმით ვლინდება − ძირითადად მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილების მოთხოვნებით, დამტკიცებულ ბიუჯეტსა და ფაქტობრივ ხარჯვას შორის შეუსაბამობით და ა. შ. ბიუჯეტის დაგეგმვის ოპტიმიზების მიზანი უნდა იყოს ამგვარი ხარვეზების მოცულობის და, მაშასადამე, ეფექტის მინიმიზება, რასაც საბიუჯეტო კოდექსის ბოლო ცვლილება სერიოზულად შეუშლის ხელს.

2. ასიგნებებს შორის განსხვავების განმარტების ვალდებულების ლიბერალიზაცია

საბიუჯეტო კოდექსი საბიუჯეტო პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების შეზღუდვის გაუქმებით არ შემოფარგლულა. კოდექსის 56-ე მუხლის „ე“ ქვეპუნქტი ითხოვს ორგანიზაციული კოდების მიხედვით დამტკიცებულ და დაზუსტებულ ასიგნებებს შორის შეუსაბამობის განმარტებას, თუ ასეთი შეუსაბამობა აღემატება 30%-ს, გარდა იმ ფონდებისა, რომლებსაც წლიური საბიუჯეტო კანონი ითვალისწინებს საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების სახით. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები კი, კოდექსის 27-ე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, მოიცავს საგარეო და საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურებას, საქართველოს პრეზიდენტის და საქართველოს მთავრობის  სარეზერვო ფონდებს, საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდს, წინა წლებში წარმოქმნილი დავალიანებების დაფარვისა და სასამართლო გადაწყვეტილებების აღსრულების ფონდს, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემ ტრანსფერებს. ვინაიდან ყველა ეს გადასახდელი სახელმწიფო ბიუჯეტის ძალზე დიდ ნაწილს შეადგენს, გაუმართლებელია, დამტკიცებულ და დაზუსტებულ ასიგნებებს შორის შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება არ მოქმედებდეს.

საბიუჯეტო კოდექსის მიღებამდე მოქმედი „საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ საქართველოს კანონი დამტკიცებულ ბიუჯეტსა და ფაქტობრივ თანხებს შორის შეუსაბამობის განმარტებას მაშინ ითხოვდა, თუ აღნიშნული შეუსაბამობა 10%-ს აღემატებოდა და ამ მოთხოვნას საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებზეც ავრცელებდა.

ამდენად, აქ ორი ნაბიჯია უკან გადადგმული: 1. 30% ბევრად მეტია 10%-ზე; 2. კოდექსის 27-ე მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების სხვა კატეგორიები შესაძლებელია განისაზღვროს წლიური ბიუჯეტით. მაშასადამე, შესაძლებელია რაიმე ხარჯის საერთო-სახელმწიფოებრივ გადასახდელად კლასიფიცირებით კიდევ უფრო გაიზარდოს ის ხარჯები, რომელთა გაწევისას დამტკიცებულ და დაზუსტებულ ასიგნებებს შორის შეუსაბამობის განმარტება სავალდებულო აღარ იქნება. ეს უკან გადადგმული ნაბიჯია იმის გათვალისწინებით, რომ საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების დამტკიცებულ და დაზუსტებულ ასიგნებებს შორის შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება აღარ არსებობს.

3. ევროპული პრაქტიკა

მუხლებსა და კოდებს შორის თანხების გადანაწილების აუცილებლობა მხოლოდ საქართველოში არ დგება, არც მხოლოდ საქართველოში განსხვავდება კანონით დამტკიცებული და ფაქტობრივი ხარჯვა, მაგრამ საქართველოში, სხვა ქვეყნებისგან განსხვავებით, მაღალია ის ზღვარი, რომელიც ამგვარი განსხვავებების განმარტების ვალდებულებას წარმოშობს  და გადანაწილების მოთხოვნების სიხშირე და მოცულობა.

აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის სახელმწიფოებში (სლოვენია, ესტონეთი, ჩეხეთი, სლოვაკეთი, პოლონეთი, ხორვატია) ბიუჯეტირება გაცილებით პროგნოზირებადს ხდის ხარჯვას, ვიდრე საქართველოში. მაგალითად, 2004−2009 წლებში გეგმასა და ვალდებულებას შორის სხვაობა (transfer returns) არც ერთ ამ ქვეყანაში არ აღემატებოდა მთლიანი ხარჯების 3−5%-ს.

4. რეკომენდაციები

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიაჩნია, რომ:

  • უნდა აღდგეს პროგრამის შიგნით თანხების გადანაწილების 5%-იანი ზღვარი;
  • პროგრამული ბიუჯეტის ხარჯები უნდა დალაგდეს თემატური და არა ორგანიზაციული პრინციპით;
  • ბიუჯეტის ხარჯები უნდა მოექცეს ლოგიკურ ჩარჩოში, რომლითაც უნდა დადგინდეს პრიორიტეტები, მიზნები, ამოცანები, ღონისძიებები, შესრულების ინდიკატორები, შესრულებაზე პასუხისმგებლები და ვადები;
  • დამტკიცებულ და დაზუსტებულ ასიგნებებს შორის შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება უნდა დაწესდეს 10%-ზე მეტი შეუსაბამობის შემთხვევაში (ანუ უნდა აღდგეს „საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ ძალადაკარგული კანონის ნორმა) და ამ შეუსაბამობის განმარტების ვალდებულება საერთო-სახელმწიფოებრივ გადასახდელებზედაც უნდა გავრცელდეს;
  • კანონით უნდა შეიზღუდოს თანხების ზემოთ აღწერილი გაბათილება;
  • გათვალისწინებული უნდა იქნეს ევროპის ზემოთ ჩამოთვლილი და სხვა წარმატებული ქვეყნების გამოცდილება ხარჯვის პროგნოზირებადობის გაზრდის კუთხით.