დემოკრატიული ქვეყნის კონსტიტუცია წარმოადგენს ეროვნულ კონსენსუსზე დაფუძნებულ უზენაეს კანონს და ადამიანის უფლებების დაცვის მთავარ შიდა სამართლებრივ გარანტს. მასში უნდა აისახოს დემოკრატიული სახელმწიფო მმართველობის ხალხის მიერ არჩეული ფორმის პრინციპები და ჩარჩოები, ხელისუფლების შტოთა ურთიერთგაწონასწორებისა და კონტროლის მექანიზმები, ასევე უსაფრთხოების სისტემის ეფექტური არქიტექტურა, რაც უზრუნველყოფს ქვეყნის გამართულ ინსტიტუციონალურ მმართველობასა და უსაფრთხოებას.
საკონსტიტუციო რეფორმის პროცესი
ნებისმიერი საკონსტიტუციო რეფორმა მხოლოდ ფართო საზოგადოებრივი და პოლიტიკური კონსენსუსისა და ამ პროცესში საზოგადოების ჩართულობის პირობებშია ლეგიტიმური და წარმატებული, რაც მიიღწევა გახსნილი, გამჭვირვალე და საფუძვლიანი განხილვა-შეჯერების შედეგად. საკონსტიტუციო რეფორმის საკითხების შესახებ ფართო კონსენსუსის მიღწევის მნიშვნელობაზე საკუთარ რეკომენდაციებში ხაზგასმით საუბრობს ასევე ვენეციის კომისია.
სამწუხაროდ, კონსტიტუციის პროექტში ასახული პრინციპები არ ეფუძნება საზოგადოებრივი და პოლიტიკური სპექტრის ფართო თანხმობას. მისი შემუშავებისა და განხილვის პროცესში არ იყო შესაბამისი საზოგადოებრივი ჩართულობა, რაც ქმნის საფრთხეს რომ ასეთი პროცესის შედეგად მიღებულ დოკუმენტს არ ექნება საზოგადოების მხარდაჭერა და პატივისცემა, მოკლებულ იქნება ლეგიტიმურობას და ვერ ითამაშებს საზოგადოების გამაერთიანებელ ფუნქციას. ეს კი უარყოფითად აისახება ქვეყნის მდგრადობასა და დემოკრატიულ განვითარებაზე.
პროექტის ზოგიერთი პრინციპი პირდაპირ ეწინააღმდეგება საზოგადოების მოთხოვნას. მაგალითად, კონსტიტუციის პროექტი აუქმებს პრეზიდენტის პირდაპირი სახალხო არჩევის წესს, როცა საზოგადოებრივი აზრის უკანასკნელი კვლევების მიხედვით საქართველოს მოსახლეობის 92% მხარს უჭერს პრეზიდენტის პირდაპირ არჩევნებს, რაც დამოუკიდებლობის აღდგენიდან საქართველოს დემოკრატიული ტრადიციის განუყოფელ ნაწილს წარმოადგენს.
უსაფრთხოების არქიტექტურა
კონსტიტუციის პროექტი, მასში არსებული კონკრეტული სერიოზული ხარვეზების გამო, ვერ ქმნის უსაფრთხოების პოლიტიკის შემუშავების, აღსრულების, კოორდინაციისა და პოლიტიკის განხორციელებაზე ზედამხედველობის, ასევე კრიზისული ვითარებების მართვის ეფექტურ ინსტიტუციურ და სამართლებრივ ჩარჩოს. დოკუმენტში არაა მკაფიოდ ასახული შეიარაღებულ ძალებზე, სამართალდამცავ სტრუქტურებზე და სპეცსამსახურებზე სამოქალაქო და დემოკრატიული კონტროლის ძირითადი პრინციპები.
კონსტიტუციის ახალ პროექტში შეტანილი ქვეყნის თავდაცვისა და უსაფრთხოების არქიტექტურის ფუნდამენტური ცვლილებები არც ერთ ეტაპზე არ ყოფილა განხილული ამ საკითხებზე მომუშავე ადგილობრივ ექსპერტებთან და სტრატეგიული მოკავშირეებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლებთან.
უსაფრთხოების სისტემა მშვიდობიანობის, კრიზისისა და ომიანობის დროს
კონსტიტუციის პროექტის შინაარსობრივი ხარვეზებიდან განსაკუთრებით აღსანიშნავია საკონსტიტუციო ცვლილებებში ასახული ეროვნული უსაფრთხოების სისტემის დაგეგმვა-მართვის პრინციპები და უფლებამოსილებები მშვიდობიანობის, კრიზისისა და ომიანობის დროს, რომლებიც მეტად ბუნდოვანი და პრობლემატურია.
შეშფოთებას იწვევს უსაფრთხოების საკითხებზე კონსტიტუციის პროექტის რიგ მუხლებში ასახული, დემოკრატიულ სტანდარტებს შეუსაბამო, ბუნდოვანი, ზოგჯერ ურთიერთგამომრიცხავი მიდგომები, მათ შორის სამხედრო და სხვა შეიარაღებული ძალების გამოყენებაზე, კერძოდ:
- 70-ე მუხლში (პუნქტი 3) სხვა შეიარაღებული ძალების ტერმინის შემოტანა და მათი რაობის და კონტროლის მექანიზმების განუსაზღვრელობა იწვევს გაურკვევლობას და აჩენს დემოკრატიულ კონტროლიდან გასული შეიარაღებული ფორმირებების გაჩენის რისკებს, რაც შეესაბამება საბჭოთა და არა დემოკრატიულ სტანდარტებს. აქვე აღნიშნულია, რომ დამოუკიდებლობის და სუვერენიტეტის უზრუნველყოფის გარდა, სამხედრო და სხვა შეიარაღებული ძალები გამოიყენება „უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული სხვა ამოცანების“ შესასრულებლადაც, რაც მათი გამოყენების არასასურველად ფართო ინტერპრეტაციის საშუალებას იძლევა. კონსტიტუციაში ამომწურავად უნდა იყოს განსაზღვრული თუ რა შემთხვევაშია შესაძლებელი სამხედრო ძალების გამოყენება;
- 70-ე მუხლით (პუნქტი 4) სამხედრო ძალები მოქმედებენ თავდაცვის მინისტრის ბრძანებით კანონით დადგენილი წესით, ხოლო საგანგებო და საომარი მდგომარეობის დროს - პრემიერ-მინისტრის ბრძანებით. ეს ფაქტიურად ნიშნავს რომ საგანგებო და საომარი მდგომარეობის შემოღების გარეშე, მაგალითად მიტინგის დასაშლელად, თავდაცვის მინისტრს დამოუკიდებლად შეუძლია სამხედრო ძალების გამოყენების გადაწყვეტილების მიღება. ამავე მუხლით, პრემიერ-მინისტრს სამხედრო ძალების გამოყენება ასევე დამოუკიდებლად შეუძლია, ოღონდ საგანგებო და საომარი მდგომარეობის დროს;
72-ე მუხლი წინააღმდეგობრივია და არ შესაბამება დემოკრატიული კონტროლის პირნციპებს. ამ მუხლით (პუნქტი 1) სამხედრო ძალების გამოყენებაზე გადაწყვეტილებას მთავრობის წარდგინებით იღებს პრეზიდენტი და დაუყოვნებლივ შეაქვს პარლამენტში დასამტკიცებლად. თუმცა აქვე წერია, რომ სამხედრო ძალების გამოყენებაზე გადაწყვეტილებას საომარი მდგომარეობის, ბუნებრივი ან ტექნოგენური კატასტროფის ან ეპიდემიის დროს იღებს პრემიერ-მინისტრი და ეს გადაწყვეტილება არ საჭიროებს დამტკიცებას პარლამენტის მიერ. ეს მუხლი ასევე წინააღმდეგობაშია პრეზიდენტის როგორც უმაღლესი მთავარსარდლის ფუნქციასთან. სამხედრო ძალების გამოყენება არ უნდა ხდებოდეს უმაღლესი მთავარსარდლის გადაწყვეტილების და პარლამენტის წინასწარი თანხმობის გარეშე. ამომწურავად გაწერილ განსაკუთრებულ შემთხვევებში, როგორებიცაა ბუნებრივი კატასტროფები და ეპიდემიები, როცა სწრაფი რეაგირებაა საჭირო, შესაძლებელია სამხედრო ძალების გამოყენებაზე არ იყოს სავალდებულო პარლამენტისგან წინასწარი თანხმობა, თუმცა, ასეთ შემთხვევებში აუცილებელი უნდა იყოს პარლამენტის თანხმობის პოსტ-ფაქტუმ, არაუგვიანეს 48 სთ-ის განმავლობაში მიღება.
უსაფრთხოების სისტემის ეროვნულ დონეზე მართვა და მისი დემოკრატიული კონტროლი
მიღებული საერთაშორისო პრაქტიკის მიხედვით, თითოეული კონსტიტუცია, შესაბამისი დემოკრატიული კონტროლის მექანიზმების ჩადებით, გამორჩეულად აზღვევს იმ უმთავრეს რისკებსა და საფრთხეებს, რომლებიც ამ კონკრეტული ქვეყნის სახელმწიფო მმართველობის გამოცდილებიდან და პოლიტიკური კულტურიდან გამომდინარეა აქტუალური. საქართველოში, ასეთ უმთავრეს რისკებს მიეკუთვნება ერთპარტიული მმართველობა და აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ ძალაუფლების უზურპაცია, რომელთაც კონსტიტუციის ახალი პროექტი შემცირების ნაცვლად ზრდის.
ახალი საკონსტიტუციო შესწორებებით, მკვეთრად იკვეცება პრეზიდენტის უფლებამოსილებები თავდაცვისა და უსაფრთხოების სფეროში და პირდაპირი არჩევის წესის შეცვლით იზღუდება მისი დამოუკიდებლობისა და ლეგიტიმაციის ხარისხი. იმავდროულად, ეს შესწორებები მნიშვნელოვნად ზრდის რა მთავრობისა და პრემიერ-მინისტრის უფლებამოსილებებს, არ უზრუნველყოფს აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე დემოკრატიული კონტროლის ეფექტური მექანიზმების დაწესებას.
საომარი და საგანგებო მდგომარეობის დროს გამოცემული დეკრეტების გარდა, უსაფრთხოებისა და თავდაცვის საკითხებზე პრეზიდენტის პრაქტიკულად ყველა მნიშვნელოვანი სამართლებრივი აქტის ძალაში შესვლისთვის პრემიერ-მინისტრის თანამონაწილეობის ან კონტრასიგნაციის აუცილებლობა, ურთიერთკონტროლის ნაცვლად, აღმასრულებელი ხელისუფლების მხრიდან პრეზიდენტზე ცალმხრივ კონტროლს ამკვიდრებს.
აღსანიშნავია ისიც, რომ ეროვნული უშიშროების საბჭოს ინსტიტუტის კონსტიტუციიდან ამოღებით ფაქტიურად უქმდება ეროვნულ დონეზე უსაფრთხოების მნიშვნელოვანი საკითხების სათანადო განხილვისა და კოორდინაციის უზრუნველმყოფი ორგანო. ეს, გარდა იმისა რომ გამორიცხავს ეროვნულ დონეზე ქვეყნის უსაფრთხოების სისტემის კოორდინირებულ, ეფექტურ მართვას, წარმოადგენს ქვეყნის უსაფრთხოების მნიშვნელოვანი საკითხების განხილვასა და გადაწყვეტაში ხელისუფლების სხვადასხვა შტოს შესაბამისი ინსტიტუტების თანამონაწილეობის და მაშასადამე ადეკვატური დემოკრატიული კონტროლის პრინციპის უგულებელყოფას.
კონსტიტუციის პროექტით ქვეყნის უსაფრთხოებისა და თავდაცვისუნარიანობის საერთო კოორდინაციის ორგანოა ეროვნული თავდაცვის საბჭო, რომელიც მხოლოდ გამოცხადებული კონვენციური ომის პირობებში იქმნება და ცხადია რომ ჰიბრიდული ომის ერასა და რუსული ოკუპაციის პირობებში იქნება დისფუნქციური, სიმბოლური სტრუქტურა, რომელიც ვერ უზრუნველყოფს ქვეყნის უსაფრთხოებას.
დასასრულს უნდა აღინიშნოს, რომ დამოუკიდებლობის 26 წლიანმა გამოცდილებამ ცხადყო, რომ ქართული სამართალდამცავი ორგანოებისა და სპეცსამსახურების პოლიტიზირება წარმოადგენს სერიოზულ პრობლემას, რომელიც აფერხებს ქვეყნის დემოკრატიულ განვითარებასა და მისი უსაფრთხოების განმტკიცებას. უკანონო მოსმენების აქამდე გადაუჭრელი პრობლემა ამისი ნათელი დასტურია. შესაბამისად, სამართალდამცავი ორგანოებსა და სპეცსამსახურებზე ეფექტური დემოკრატიული კონტროლის უზრუნველყოფა უნდა წარმოადგენდეს ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ეროვნულ პრიორიტეტს. მისი მნიშვნელობიდან გამომდინარე, ხსენებულ სტრუქტურებზე ეფექტური დემოკრატიული კონტროლის დაწესების აუცილებლობა, პრინციპის სახით, კონსტიტუციის ცალკე მუხლში აუცილებლად უნდა აისახოს.
რეკომენდაციები:
ზემოხსენებული პრობლემების გადასაჭრელად და ეროვნული უსაფრთხოების სისტემის ეფექტური მოწყობის უზრუნველმყოფი საკონსტიტუციო ჩარჩოს შესაქმნელად, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია:
შეჩერდეს კონსტიტუციის დაჩქარებული წესით მიღების პროცესი და მოხდეს საკონსტიტუციო კომისიაში უსაფრთხოებისა და თავდაცვის საკითხებზე მომუშავე, კვალიფიციური ექსპერტების ჩართვა და გაიმართოს კონსულტაციები სტრატეგიულ პარტნიორებთან და საერთაშორისო ექსპერტებთან;
2. ეროვნული უსაფრთხოების სისტემის მოწყობის ძირითად საკითხებზე, მათ შორის უმაღლესი მთავარსარდლის არჩევის წესზე, ასევე პარლამენტს, პრეზიდენტსა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის უფლებამოსილებების გამიჯვნა-გადანაწილებასა და ურთიერთკონტროლის ძირითად მექანიზმებზე, შედგეს ფართო ეროვნული კონსენსუსი;
3. კონსტიტუციაში აისახოს ეროვნული უსაფრთხოების სისტემის, მათ შორის შეიარაღებული ძალების და საპოლიციო, დაზვერვისა და კონტრდაზვერვის სტრუქტურების საქმიანობაზე სამოქალაქო/დემოკრატიული კონტროლის ძირითადი პრინციპები.
„კოალიცია ევრო-ატლანტიკური საქართველოსთვის“ არის 23 ორგანიზაციისგან შემდგარი კოალიცია, რომლის მიზანია საქართველოს ევრო-ატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის პროცესის მხარდაჭერა.
ხელმომწერი ორგანიზაციები:
საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო
საქართველოს ატლანტიკური საბჭო
სამოქალაქო განვითარების სააგენტო
მედიის განვითარების ფონდი
მსოფლიო გამოცდილება საქართველოსთვის
საქართველოს სტრატეგიისა და საერთაშორისო ურთიერთობების კვლევის ფონდი
ხმა საქართველოდან
საქართველოს რეფორმების ასოციაცია
კავშირი საფარი
ეკონომიკური პოლიტიკის კვლევის ცენტრი
სტრატეგიული კვლევების რეგიონული ცენტრი
საზოგადოება და ბანკები
კვლევითი ჯურნალისტიკისა და ადვოკატირების ცენტრი
საქართველოს პოლიტიკის ინსტიტუტი
საქართველოს დემოკრატიული ინიციატივა
საქართველოს სტრატეგიული კვლევების ინსტიტუტი