2013 წლის 18 დეკემბერი, თბილისი - 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად საქართველოში არჩევნების გზით პირველად შეიცვალა ხელისუფლება, რაც ქვეყნის განვითარებისთვის მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯი იყო. მიუხედავად ამისა, საპარლამენტო არჩევნებისწინა პერიოდში ერთ-ერთი მთავარი პრობლემა საარჩევნო მიზნებით ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება იყო. ადმინისტრაციული რესურსები, როგორც წესი, მმართველი პარტიის სასარგებლოდ გამოიყენებოდა, რაც საარჩევნო გარემოს სერიოზულ ზიანს აყენებდა.

სწორედ ამიტომ საარჩევნო მიზნებით ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენების შეზღუდვას ძალიან დიდი ყურადღება უნდა მიექცეს.  „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ ამ საკითხს წლების განმავლობაში სწავლობს და 2013 წლის 24 ოქტომბერს ორგანიზაციამ საპრეზიდენტო არჩევნებისწინა პერიოდის მონიტორინგის შუალედური ანგარიში გამოაქვეყნა. ამჯერად წარმოგიდგენთ საბოლოო ანგარიშს, რომელიც 2013 წლის 1 ივლისიდან 12 ნოემბრამდე პერიოდის მონიტორინგს მოიცავს.

ჩვენ მიერ განხორციელებულმა მონიტორინგმა აჩვენა, რომ, 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნებთან შედარებით, ამ პერიოდში გაცილებით ნაკლები იყო ადმინისტრაციული რესურსების საარჩევნო მიზნებით გამოყენების შემთხვევები, რაც საარჩევნო გარემოს უფრო მშვიდ და კონკურენტულად წარმოაჩენდა. საბოლოო ანგარიშის მთავარი სიახლე ადგილობრივ თვითმმართველობებში დასაქმებული პირების შვებულებებისა და არჩევნებში ამა თუ იმ ფორმით ჩართული სახელმწიფო ინსტიტუტების მუშაობის შეფასებას უკავშირდება.

1.  ინსტიტუციური რესურსები

საპრეზიდენტო არჩევნებისას სახელმწიფოს ინსტიტუციური რესურსები, სხვა რესურსებთან შედარებით, საარჩევნო მიზნებით ყველაზე ხშირად გამოიყენებოდა. განსაკუთრებით აღსანიშნავია საჯარო მოხელეების საარჩევნო აგიტაციაში უკანონო მონაწილეობის ფაქტები.

საქართველოს საარჩევნო კოდექსით, საჯარო მოხელეებს წინასარჩევნო აგიტაციის გაწევის უფლება სამუშაო საათებში, ან უშუალოდ სამსახურებრივი მოვალეობის შესრულებისას ეზღუდებათ. შესაბამისად, შვებულებაში გასულ საჯარო მოხელეს თავისუფლად შეუძლია საარჩევნო პროცესებში ჩაბმა.

მიუხედავად ამისა, ეს საკითხი წინა წლებში მაინც პრობლემური იყო. მაგალითად, 2010 წლის ადგილობრივი არჩევნებისწინა პერიოდში ბევრ ადგილობრივ საჯარო უწყებაში დაფიქსირდა თანამშრომელთა შვებულებაში მასობრივად გასვლა.

ამ საკითხის შესწავლა 2013 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების დროსაც ვცადეთ;  ადგილობრივი თვითმმართველობის ყველა საკრებულოსა და გამგეობიდან გამოვითხოვეთ ინფორმაცია სექტემბერ-ოქტომბერში თანამშრომელთა შვებულებების შესახებ.

ზოგიერთი უწყებიდან შვებულებების შესახებ ინფორმაციის მიღება ვერ შევძელით; განსაკუთრებით აღსანიშნავია თბილისის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები. დედაქალაქში მხოლოდ საკრებულომ და საბურთალოს გამგეობამ გაგვცეს სათანადო პასუხები, ხოლო თბილისის მერიამ და დანარჩენი ცხრა რაიონის გამგეობამ არასრულყოფილი მონაცემები მოგვაწოდეს. შეიქმნა შთაბეჭდილება, რომ ეს უწყებები შეთანხმებულად მოქმედებდნენ და ჰქონდათ მსგავსი ინსტრუქცია, არ მოეცათ ჩვენთვის საკმარისი ინფორმაცია. ამ ხარვეზის გამო თბილისის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები ჩვენს ანალიზში ვერ მოხვდნენ.

სხვა უწყებებიდან მიღებული ინფორმაციის საფუძველზე შემდეგი ტენდენციები გამოიკვეთა:

ქვეყნის რეგიონების უმრავლესობაში თვალსაჩინო იყო, რომ თვითმმართველობის ორგანოების საჯარო მოხელეები ოქტომბერში უფრო აქტიურად გადიოდნენ შვებულებაში, ვიდრე სექტემბერში, ანუ არჩევნების მოახლოებასთან ერთად ერთდროულად უფრო მეტ თანამშრომელს „სურდა დასვენება“. თუ ეს მოვლენა მეტწილად არჩევნებს არ უკავშირდებოდა, მაშინ რთულია, ლოგიკურად ახსნა რატომ უნდა იღებდეს ადამიანი ოქტომბერში გაცილებით უფრო ხშირად შვებულებას, ვიდრე, მაგალითად, სექტემბერში. შვებულებების ასეთი ტენდენციით განსაკუთრებით გამოირჩეოდა რაჭა-ლეჩხუმის, შიდა ქართლის, იმერეთის, მცხეთა-მთიანეთისა და კახეთის რეგიონების თვითმმართველობის ორგანოები.

როგორც წესი, საკრებულოს აპარატებიდან პროცენტულად უფრო მეტი თანამშრომელი იყო ერთდროულად გასული შვებულებაში. მაგალითად, სენაკის საკრებულოში მთელი ოქტომბრის მანძილზე თანამშრომელთა 50%  შვებულებაში იყო; იმავე თვეში ცაგერის საკრებულოს მოხელეთა საშუალოდ 35% ერთდროულად იმყოფებოდა შვებულებაში; გურჯაანის საკრებულოში ეს მონაცემი 33%-ზე მეტი იყო; ლენტეხის საკრებულოში - 28%-ზე მეტი; წალკის საკრებულოში - 25%; ხონისა და რუსთავის საკრებულოში - 24%; ზუგდიდის საკრებულოში კი - 23%.

გამგეობებს რაც შეეხებათ, განსაკუთრებული აღნიშვნის ღირსია გორის გამგეობა, სადაც 223 ადამიანია დასაქმებული, რომელთაგანაც მთელი ოქტომბრის თვის განმავლობაში საშუალოდ 23% ერთდროულად იმყოფებოდა შვებულებაში. გარდა ამისა, ინფორმაციის გადამოწმებამ გვაჩვენა, რომ გამგეობის 7 თანამშრომელი საპრეზიდენტო არჩევნებისთვის გორის საარჩევნო ოლქში სხვადასხვა საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრები იყვნენ და სწორედ ამ მიზნით ისინი ხანგრძლივ შვებულებაში გავიდნენ. ამავეს ადასტურებს შვებულებების მიცემის შესახებ ბრძანებებიც, სადაც პირდაპირ წერია, რომ ამ ადამიანებს შვებულება ეძლევათ კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელი ოქმის შედგენის დღის ჩათვლით. უნდა აღინიშნოს, რომ ეს ქმედება არ არის კანონდარღვევა, რადგანაც საარჩევნო კოდექსი საჯარო მოხელეებს ამის უფლებას აძლევს. აქ უფრო საინტერესოა, გორის გამგეობის 223 თანამშრომლიდან საშუალოდ 50-მდე მათგანის ხანგრძლივ შვებულებაში ერთდროულად ყოფნამ, როგორ შეიძლება, რომ არ ავნოს უწყების მუშაობას.

კიდევ ერთი ნიუანსი, რაც ჩვენს იმ ეჭვს აძლიერებს, რომ სექტემბერსა და, განსაკუთრებით, კი ოქტომბერში ადგილობრივი თვითმმართველობის უწყებების თანამშრომლები ხშირად არჩევნების გამო გადიოდნენ შვებულებაში, არის აღებული შვებულებების საშუალო ხანგრძლივობა. ჩვენ მიერ შესწავლილი საჯარო უწყებების თანამშრომელთა სექტემბერ-ოქტომბერში აღებული შვებულებების საშუალო ხანგრძლივობა უმეტესწილად აღემატებოდა 12 სამუშაო დღეს, ანუ კანონით მინიჭებული ანაზღაურებადი შვებულების ხანგრძლივობის ნახევარზე მეტს. უცნაურია, როდესაც შენი კუთვნილი შვებულების ნახევარზე მეტს იყენებ არა, მაგალითად ივლის-აგვისტოში, არამედ ოქტომბერში.

2.  ძალისმიერი რესურსები

საანგარიშო პერიოდში არ დაფიქსირებულა უშუალოდ საარჩევნო მიზნებისთვის სახელმწიფოს მიერ ძალისმიერი რესურსების მასიური გამოყენების ფაქტები ანუ პოლიტიკური ოპონენტების, მათი მხარდამჭერებისა და ამომრჩევლების წინააღმდეგ სახელმწიფო, როგორც წესი, არ იყენებდა მათ ხელთ არსებულ საშუალებებს იმისთვის, რომ მოეხდინა პოლიტიკური ნიშნით ადამიანების დაკავება, დაშინება, ცემა, მუქარა, სამსახურიდან გათავისუფლება და სხვა.

3.  სამართლებრივი რესურსები

საარჩევნო პროცესების მიმდინარეობისას ასევე დაფიქსირდა სახელმწიფოს სამართლებრივი რესურსების საარჩევნო მიზნით სავარაუდო გამოყენების რამდენიმე შემთხვევაც. კერძოდ, საუბარია ცესკოს მიერ სალომე ზურაბიშვილის საპრეზიდენტო კანდიდატად რეგისტრაციაზე უსაფუძვლო უარის თქმის შემთხვევაზე და, ასევე, საქართველოს პრეზიდენტის გადაწყვეტილებაზე, რომლის საფუძველზეც ბევრი ადამიანი შეიწყალეს. ამ ტიპის რესურსების სავარაუდო გამოყენებად ასევე შეიძლება ჩაითვალოს სექტემბერში განათლების სამინისტროს მიერ აბიტურიენტთა მეორადი ჩარიცხვების დაშვებაც.

4.  ფინანსური რესურსები

საპრეზიდენტო არჩევნებისას ამ ტიპის ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენებას თითქმის არ ჰქონია ადგილი. დაფიქსირდა ერთი შემთხვევა აჭარაში, როდესაც ადგილობრივი ბიუჯეტის ცალკეული პროგრამების დაფინანსება 1 ივლისის შემდეგ გაიზარდა, რაც კანონდარღვევა იყო, ვინაიდან წინასაარჩევნო პერიოდში ბიუჯეტის ნებისმიერი პროგრამის ზრდა აკრძალულია.

კითხვის ნიშნები გააჩინა სექტემბერში პენსიების ზრდამ და პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდის სახსრებით გარკვეული პირების სწავლის დაფინანსებამ. ეს ქმედებები საარჩევნოდ მოტივირებულ ხარჯებად შეიძლება მივიჩნიოთ.

5.  ცენტრალური საარჩევნო კომისია

2013 წელს საარჩევნო გარემოს ფორმირებაში ცენტრალური საარჩევნო კომისია (ცესკო) მნიშვნელოვან როლს თამაშობდა: დადებითად უნდა შეფასდეს 16 ოქტომბრის სხდომაზე მიღებული გადაწყვეტილება, რომლითაც ცვლილებები შევიდა კენჭისყრის დღეს საარჩევნო უბნებზე ფოტოვიდეო გადაღების პროცედურებში.

უმნიშვნელოვანესია ცესკოს როლი საარჩევნო კანონმდებლობის შესაძლო დარღვევების შესახებ საჩივრების განხილვისას. ამ შემთხვევაში საყურადღებოა არა მხოლოდ კონკრეტული გადაწყვეტილება, არამედ ისიც, თუ როგორ ხდება ცესკოს მიერ ამა თუ იმ ნორმის ინტერპრეტაცია. აღსანიშნავია, რომ საპარლამენტო არჩევნებთან შედარებით ჩვენს მიერ საჩივრების რაოდენობა საგრძნობლად იყო შემცირებული. საჩივრებზე ცესკოს რეაგირება ძირითადად ადეკვატური იყო. თუმცა აღსანიშნავია, საჯარო მოხელეთა აგიტაციაში მონაწილეობის განმარტების საკითხი, სადაც კანონში არსებულ „აგიტაციას“ და „აგიტაციაში მონაწილეობას“ ცესკო იდენტურად განმარტავს, რაც, ჩვენი აზრით, არ შეესაბამება კანონის მიზნებს და შედეგად დაუსჯელი რჩებიან საჯარო მოხელეები, რომლებიც რეალურად აგიტაციაში უკანონოდ მონაწილეობენ.

6.  სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

პარტიების დაფინანსება 2012 წლის არჩევნების დროს ერთ-ერთი ყველაზე პრობლემური საკითხი იყო. სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ხშირად საკმარისი დასაბუთების გარეშე სხვდასხვა სანქციასა თუ შეზღუდვას უწესებდა უმეტესწილად ოპოზიციურ პარტიებსა და მათ მხარდამჭერებს.

რაც შეეხება 2013 წელს, პრეტენზიები ამ უწყების მისამართით თითქმის არ იყო იმ მარტივი მიზეზის გამო, რომ ამ პერიოდში სულ რამდენჯერმე დაჯარიმდნენ პარტიები  და ისიც მცირე თანხით. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ასეთი „პასიურობა”, რა თქმა უნდა, გარკვეულ ეჭვს აჩენდა, ზედმეტ აქტიურობაზე უარის თქმით ეს უწყება საზოგადოების თვალში იმ ცუდი რეპუტაციის გამოსწორებას ხომ არ ცდილობდა, რომელიც წინა წელს მოიპოვა.

7.  საპარლამენტო ინტერფრაქციული ჯგუფი

2013 წლის მარტში პარლამენტში ინტერფრაქციული ჯგუფი შეიქმნა, რომლის ძირითადი ამოცანა საარჩევნო კანონმდებლობის რეფორმირება იყო. ჯგუფის მუშაობაში სათათბირო ხმის უფლებით მონაწილეობას მიღება შეეძლო ყველა კვალიფიციური საარჩევნო სუბიექტის ერთ წარმომადგენელს. ჯგუფის მუშაობაში, ასევე, აქტიურად იყვნენ ჩართულები სადამკვირვებლო მისიებიც.

გეგმის მიხედვით, 2013 წლის 31 მაისამდე უნდა დასრულებულიყო 6 საკითხზე პოზიციების შეჯერება და მათი პარლამენტში ინიცირება, თუმცა სამუშაო პროცესი იმდენად გაიწელა, რომ ჯგუფმა სექტემბრამდე მხოლოდ 2-3 საკითხის დამუშავება და პარლამენტში ინიცირება შეძლო, რაც სერიოზულ ხარვეზად უნდა ჩაითვალოს. მიუხედავად იმისა, რომ თავდაპირველად ინტერფრაქციული ჯგუფი ჩვენი და სხვა არასამთავრობო ორგანიზაციების ბევრი რეკომენდაციის გაზიარებას აპირებდა, ბოლოს მან გარკვეული მნიშვნელოვანი ცვლილებების მიღებაზე უარი თქვა. საბოლოო ჯამში, მხოლოდ პარტიების დაფინანსების საკითხი იქნა შესაბამისად რეფორმირებული. გარკვეული საკანონმდებლო ცვლილებები შევიდა ადმინისტრაციული რესურსების საარჩევნო მიზნით გამოყენების  შეზღუდვის კუთხით, თუმცა ეს ცვლილებები ძირითადად კოსმეტიკური იყო და ამ საკითხის არსებითი რეფორმირება არ მომხდარა.

8.  უწყებათაშორისი კომისია

იუსტიციის სამინისტროს დაქვემდებარებაში 2013 წლის აგვისტოში გადასულმა კომისიამ წინასაარჩევნოდ რამდენიმე მართლაც მნიშვნელოვანი რეკომენდაცია შეიმუშავა; განსაკუთრებით აღსანიშნავია კომისიის საქმიანობა წინასაარჩევნო კამპანიაში საჯარო მოსამსახურეთა მონაწილეობის წესის დაზუსტებისა და ცალკეული წესების განმარტების კუთხით, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს, თუმცა, ზოგჯერ „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობის“ მიერ დასმული პრობლემური საკითხების კონსტრუქციულ რეჟიმში განხილვის ნაცვლად, კომისიის სხდომები პოლიტიკური დებატების ადგილი ხდებოდა ხოლმე.

მიუხედავად იმისა, რომ კომისიის მიერ 2013 წლის 30 სექტემბერს გამოქვეყნებულ ანგარიშში მოხვდა სადამკვირვებლო მისიების მიერ წარმოდგენილი არაერთი რეკომენდაცია, უარყოფითად უნდა შეფასდეს ის, რომ კომისიას რეაგირება არ მოუხდენია რამდენიმე მნიშვნელოვან ფაქტზე ამომრჩევლის მოსყიდვის, ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენების, ზეწოლისა და მუქარის შემთხვევების შესახებ.

რეკომენდაციები

ანგარიშში წარმოდგენილი პრობლემური საკითხების ანალიზმა შემდეგი რეკომენდაციების გათვალისწინების საჭიროება დაგვანახა:

• საპრეზიდენტო კანდიდატად რეგისტრაციის საკითხი უფრო დეტალურად და ცხადად დარეგულირდეს, რათა აღარ გაჩნდეს კითხვის ნიშნები, ვის ეკუთვნის დარეგისტრირება და ვის - არა;
• ხელისუფლებამ წინასაარჩევნოდ მსჯავრდებულთა მასობრივი შეწყალების ან ამნისტირებისგან თავი უნდა შეიკავოს;
• წინასწარ უნდა იყოს განსაზღვრული აბიტურიენტთა პირველადი და მეორადი ჩარიცხვის პირობები და ამის შესახებ საზოგადოება თავიდანვე უნდა იყოს ინფორმირებული, რათა აბიტურიენტებს ჰქონდეთ სათანადო მოლოდინები. წინააღმდეგ შემთხვევაში, წინასაარჩევნო პერიოდში მოულოდნელად მიღებული ასეთი გადაწყვეტილებები ადმინისტრაციული რესურსის საარჩევნო მიზნით გამოყენებად შეიძლება იქნეს აღქმული;
• საარჩევნო პერიოდში სავარაუდოდ პოლიტიკური ნიშნით ზეწოლის ფაქტებზე სამართალდამცავმა ორგანოებმა მყისიერი რეაგირება უნდა მოახდინონ და საქმეების მიმდინარეობის შესახებ საზოგადოებას ინფორმაცია დროულად უნდა მიაწოდონ. მხოლოდ უწყებათაშორისი კომისიის რეკომენდაციები საკმარისი არ არის საარჩევნო პროცესებში არსებული დაძაბულობის განსამუხტად;
• საარჩევნო კოდექსში კიდევ უფრო დეტალურად უნდა გაიწეროს, რას ნიშნავს  წინასაარჩევნო აგიტაციის გაწევა და, განსაკურებით, კი მასში მონაწილეობა. აგიტაციაში მონაწილეობის მიღებად უნდა ჩაითვალოს სააგიტაციო შეხვედრაზე უბრალო დასწრებაც;
• უნდა დავიწროვდეს პოლიტიკური თანამდებობის პირთა წრე, რომელთაც, საარჩევნო კოდექსით, ნებისმიერ დროს აქვთ წინასაარჩევნო აგიტაციის უფლება. ამ კატეგორიის მოხელეებში არ უნდა შედიოდნენ არა არჩევითი თანამდებობის პირები, როგორიცაა მინისტრის მოადგილე, გუბერნატორი და გამგებელი;
• საჯარო უწყების ხელმძღვანელები მეტი პასუხისმგებლობით უნდა მოეკიდონ თანამშრომლებისთვის შვებულების მიცემის საკითხს. ერთდროულად ბევრი თანამშრომლის სამსახურში არყოფნის გამო არ უნდა მოხდეს უწყების მუშაობის პარალიზება;
• მუნიციპალიტეტის საკრებულოებმა უკეთესი ზედამხედველობა უნდა გაუწიონ საკრებულოსა და გამგეობის აპარატების მუშაობას;
• თვითმმართველობის სისტემის ფარგლებში აუცილებლად უნდა გადაიხედოს ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო უწყებების საშტატო ნუსხების დადგენის წესი, რათა მოხდეს შტატების ოპტიმიზაცია;
• მთავრობამ თავი უნდა შეიკავოს წინასაარჩევნო პერიოდში პენსიების, სოციალური დახმარებების ან მსგავსი ეფექტის მქონე პროგრამების დაფინანსების გაზრდისგან. ასევე, კარგი იქნება, თუ ეს საკითხი საკანონმდებლო დონეზეც უკეთ დარეგულირდება;
• პრეზიდენტისა და მთავრობის სარეზერვო ფონდებში, ასევე, სახელმწიფო თუ ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტებში არსებული თანხა მიმართული უნდა იყოს ქვეყნის საჯარო მიზნების მისაღწევად და დაუშვებელია სახელმწიფო ხარჯებით რომელიმე პოლიტიკური ძალის აქტივისტების/მხარდამჭერების დაფინანსება. გამჭვირვალე და  კარგად დასაბუთებული უნდა იყოს განსაკუთრებით ისეთი ხარჯების მიზნობრიობა, რომლებიც კონკრეტული ფიზიკური პირების ან პირთა მცირე ჯგუფებისთვის ფინანსური დახმარების გაწევას ითვალისწინებს;
• არჩევნებზე მომუშავე საპარლამენტო ინტერფრაქციული ჯგუფის საქმიანობა მომავალში უკეთესად ორგანიზებული და შედეგზე ორიენტირებული უნდა იყოს;  ასევე, პროცესში ჩართული მხარეების რეკომენდაციები მეტად უნდა იქნეს გათვალისწინებული;
• მიუხედავად იმისა, რომ ქართული კანონმდებლობა არ უკრძალავს მინისტრებს და მინისტრის მოადგილეებს წინასაარჩევნო აგიტაციაში მონაწილეობის მიღებას, სასურველია, უწყებათაშორისმა კომისიამ მომავალი არჩევნებისთვის თავადვე შეზღუდოს საკუთარი წევრების აგიტაციაში მონაწილეობა.

ამ ანგარიშის გამოცემა შესაძლებელი გახდა ამერიკელი ხალხის მხარდაჭერით „ამერიკის შეერთებული შტატების საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს“, USAID-ის მეშვეობით. გამოთქმული შეხედულებები ეკუთვნის მხოლოდ „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ და შესაძლოა, არ გამოხატავდეს საარჩევნო სისტემების საერთაშორისო ფონდს, USAID-ის ან ამერიკის შეერთებული შტატების მთავრობის  შეხედულებებს.