შესავალი

წინამდებარე დოკუმენტის მიზანია შეაფასოს რამდენად პასუხობს საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის 2023 წლის სამოქმედო გეგმა ასოცირების 2021-2027 წლების დღის წესრიგით გათვალისწინებულ პრიორიტეტებს შემდეგი ორი მიმართულებით: კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა და სასამართლო რეფორმა.

2014 წელს ევროკავშირსა და საქართველოს შორის გაფორმებული ასოცირების შეთანხმებით^[1] განსაზღვრული ვალდებულებების შესრულების მიზნით, მხარეები პერიოდულად რამდენიმეწლიან სტრატეგიულ დოკუმენტზე - ასოცირების დღის წესრიგზე თანხმდებიან. დღის წესრიგში მოცემულია მოკლე და საშუალოვადიან პერიოდში შესასრულებელი ამოცანები (პრიორიტეტები). ამ ამოცანების მიღწევის მიზნით კი საქართველოს მთავრობა ყოველწლიურად შეიმუშავებს საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის ეროვნულ სამოქმედო გეგმას.

თითქმის ორწლიანი დისკუსიის შემდეგ, რიგით მესამე - 2021-2027 წლების ასოცირების დღის წესრიგი^[2] 2022 წლის აგვისტოში დამტკიცდა. საქართველოს მთავრობამ ახალი დღის წესრიგით გაწერილი პრიორიტეტების საპასუხოდ, საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის 2023 წლის სამოქმედო გეგმა^[3] 2023 წლის 18 აპრილს საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის კომისიის სხდომაზე მოიწონა.^[4]

ევროკავშირში ინტეგრაციის ეროვნული სამოქმედო გეგმა მულტისექტორული პოლიტიკის დოკუმენტია, რომელიც თავს უყრის ასოცირების შეთანხმებით ნაკისრი ვალდებულებების შესასრულებლად საჭირო ყველა ამოცანასა და აქტივობას. შესაბამისად, 2023 წლის სამოქმედო გეგმა ზუსტად უნდა ასახავდეს იმ პრიორიტეტებს, რომლებიც 2021-2027 წლების დღის წესრიგშია გაწერილი.

დღის წესრიგის 2021-2027-ის პრიორიტეტები კორუფციასთან ბრძოლისა და სასამართლო რეფორმის მიმართულებით

ასოცირების შეთანხმებაში განსაზღვრული პოლიტიკური ასოცირების და ეკონომიკური ინტეგრაციის მიზნების მისაღწევად 2021-2027 წლების ასოცირების დღის წესრიგი ადგენს მოკლევადიან (3-4 წელზე გათვლილ) და საშუალოვადიან (7 წლიან პერიოდზე გათვლილ) პრიორიტეტებს.

დოკუმენტში მკაფიოდაა ხაზგასმული, რომ „ახალი დღის წესრიგის ფარგლებში, ევროკავშირ-საქართველოს თანამშრომლობისას ცენტრალური ყურადღება დაეთმობა დემოკრატიული და კანონის უზენაესობის დღის წესრიგის განმტკიცებას - ამბიციური პოლიტიკური, სასამართლო და ანტიკორუფციული რეფორმების მეშვეობით.“

როგორც კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა, ისე სასამართლო რეფორმა ასოცირების დღის წესრიგის პირველი ქვეთავის - „დემოკრატია, ადამიანის უფლებები და კარგი მმართველობა“ ქვე-კომპონენტია.

ანტიკორუფციული მიმართულებით დღის წესრიგი მოკლე და საშუალოვადიან პერიოდში შემდეგ პრიორიტეტებს მოიცავს:^[5]

• ახალი ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და შესაბამისი სამოქმედო გეგმის შემუშავება და ეფექტიანი განხორციელება - ყველა ფორმის კორუფციის პრევენციის, გამოვლენისა და აღმოფხვრის მიზნით;
• კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა, როგორც პრევენციული, ისე აღმკვეთი საშუალებებით; კორუფციულ დანაშაულთა გამოძიების შესაძლებლობების გაძლიერება; სავარაუდო კორუფციის შემთხვევების ეფექტური გამოძიება;
• თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის გაძლიერება;
• ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის ეფექტური სისტემის შექმნა; შესაბამისი ღონისძიებების ეფექტურობის მონიტორინგი და შეფასება;
• ინფორმაციის ხელმისაწვდომობისა და მოქალაქეთა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ჩართულობის უზრუნველყოფა, მათ შორის სამოქალაქო საზოგადოების, თავისუფალი და უსაფრთხო მედია-მონიტორინგის საშუალებით;
• საჯარო მმართველობის რეფორმის სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის შემუშავება და მისი ეფექტური განხორციელება;
• ღიაობის, გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების გაძლიერება ღია მმართველობის რეფორმების განხორციელებით.

გარდა ამისა, საშუალოვადიანი პრიორიტეტები ითვალისწინებს შესაბამისი საერთაშორისო სამართლებრივი ინსტრუმენტების ეფექტურ დანერგვას, მათ შორის კორუფციის წინააღმდეგ გაერო-ს კონვენციის (UNCAC), კორუფციის შესახებ სისხლის სამართლის კონვენციის და მისი დამატებითი პროტოკოლის, ასევე GRECO-სა და OECD/ACN-ის რეკომენდაციების შესრულებას.

რაც შეეხება სასამართლო რეფორმას, დღის წესრიგი მოიცავს შემდეგ პრიორიტეტებს:

• 2017-2021 წლების სასამართლო სისტემის სტრატეგიისა და მისი სამოქმედო გეგმების ეფექტიანად განხორციელება და ახალი, ამბიციური, ფართო, ინკლუზიურ და მრავალპარტიულ რეფორმის პროცესზე დაფუძნებული სასამართლო რეფორმის სტრატეგიის მომზადება;
• იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს და სასამართლო ხელისუფლების სხვა ძირითადი ინსტიტუტების ინსტიტუციური წყობისა და პრაქტიკის გაძლიერება და არსებითი ცვლილება; მათ მიერ მიღებული ნორმების და დანიშვნის, შეფასების, დაწინაურების, თანამდებობიდან გადაყვანისა და დისციპლინური სახდელების შესახებ გადაწყვეტილებების გამჭვირვალობის, კეთილსინდისიერებისა და ანგარიშვალდებულების გაზრდა;
• ვენეციის კომისიისა და ეუთო-ს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისისთვის რეფორმების შესახებ წინადადებების წარდგენა დასკვნის მიღების მიზნით და მიღებული რეკომენდაციების შესრულება;
• მოსამართლეთა გამჭვირვალე, მერიტოკრატიული დანიშვნისა და დაწინაურების სამართლებრივი საფუძვლების და პრაქტიკის ევროპულ სტანდარტებთან და ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებთან სრულად შესაბამისობაში მოყვანა, მათ შორის დანიშვნები უზენაეს სასამართლოში;
• მოსამართლეთა დანიშვნის წერილობითი დასაბუთების გამოქვეყნება კეთილსინდისიერებისა და კომპეტენციის კრიტერიუმების მითითებით.

ალტერნატიული სამოქმედო გეგმა

ასოცირების ახალი დღის წესრიგის დამტკიცების შემდეგ, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ“ კორუფციისა და სასამართლო რეფორმის საკითხებზე მომუშავე არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და აკადემიური წრის წარმომადგენელთა ჩართულობით შეიმუშავა ალტერნატიული სამოქმედო გეგმა [1] (Shadow Action Plan). მისი შემუშავების მიზანს დღის წესრიგით გაცხადებული პრიორიტეტების ეროვნულ სამოქმედო გეგმაში სათანადოდ ასახვა და შემდეგ მთავრობისთვის წარდგენა წარმოადგენდა.

ალტერნატიული სამოქმედო გეგმა ორ ძირითად ნაწილად იყოფა: ანტიკორუფციული და სასამართლო მიმართულება. ანტიკორუფციული მიმართულებით შეთავაზებული ალტერნატიული გეგმა ითვალისწინებს 3 მსხვილი მიზნის ქვეშ გაერთიანებულ 13 ამოცანას, 12 გავლენის ინდიკატორს და 24 ამოცანის შედეგის ინდიკატორს. სასამართლო მიმართულებით კი, 2 მსხვილი მიზნის ქვეშ გაერთიანებულ 5 ამოცანას, 4 გავლენის ინდიკატორს და 8 ამოცანის შედეგის ინდიკატორს. ჯამში სულ 52 აქტივობას.

სამოქალაქო საზოგადოებისა და აკადემიური წრის წარმომადგენელთა ჩართულობით შემუშავებული ალტერნატიული სამოქმედო გეგმა პასუხობს ყველა იმ პრიორიტეტს, რომელსაც ახალი დღის წესრიგი ითვალისწინებს და ამასთან, მიემართება კორუფციისა და მართლმსაჯულების სისტემის ყველაზე კრიტიკულ გამოწვევებს.

შემუშავებული სამოქმედო გეგმა მთავრობას, კერძოდ კი ევროინტეგრაციის პროცესის მაკოორდინირებელ  და ევროინტეგრაციის ეროვნული სამოქმედო გეგმის შემუშავებაზე პასუხისმგებელ უწყებას - საგარეო საქმეთა სამინისტროს 2023 წლის 1 მარტს წარვუდგინეთ.

როგორ აისახა ახალი დღის წესრიგის პრიორიტეტები ეროვნულ სამოქმედო გეგმაში?

საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის 2023 წლის სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული აქტივობები არ პასუხობს ახალი დღის წესრიგით განსაზღვრული პრიორიტეტების უმეტეს ნაწილს და ამასთან, უგულებელყოფს როგორც კორუფციასთან ბრძოლის, ისე სასამართლო რეფორმის მიმართულებით არსებულ კრიტიკულ გამოწვევებს.

❖კორუფციასთან ბრძოლა

კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის კომპონენტი სამოქმედო გეგმაში მხოლოდ რამდენიმე აქტივობით შემოიფარგლება. სამწუხაროდ, გეგმამ გვერდი აუარა ასოცირების დღის წესრიგში მოცემულ ყველაზე მნიშვნელოვან პრიორიტეტებს. საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის კომისიის მიერ მოწონებულ გეგმაში მხოლოდ ორი აქტივობაა გაითვალისწინებული ალტერნატიული სამოქმედო გეგმიდანაც:

• საჯარო მმართველობის რეფორმის (PAR) 2023-2026 წწ. სტრატეგიისა და 2023-2024 წწ. სამოქმედო გეგმის დამტკიცება და განხორციელების დაწყება;
• ღია მმართველობა საქართველოს (OGP Georgia) 2023-2024 წლების სამოქმედო გეგმის დამტკიცება და განხორციელების დაწყება;

თუმცა, აღსანიშნავია, რომ ამ ორი აქტივობის შემთხვევაში, მხოლოდ სამოქმედო გეგმების დამტკიცება ან/და პასუხისმგებელი უწყების მიერ თვითშეფასების (მონიტორინგის) ანგარიშის მომზადება სუსტი ინდიკატორია და რეფორმის განხორციელების მხოლოდ ფორმალურ ნაწილზე აკეთებს აქცენტს. ამ მხრივ ალტერნატიული სამოქმედო გეგმა PAR-სა და OGP-ის პრიორიტეტის ქვეშ ინდიკატორად ითვალისწინებდა „PAR სტრატეგიით განსაზღვრული მიზნების მიღწევისა“ და „OGP სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული ე.წ ვარსკვლავური ვალდებულებების განხორციელების“ მაჩვენებლებს.

სამოქმედო გეგმა არ მიემართება ეროვნული ანტიკორუფციული პოლიტიკის დოკუმენტის შემუშავებისა და განხორციელების პრობლემას, თანამდებობის პირთა ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის გაუმჯობესებას, ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის ეფექტური სისტემის შექმნას, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას; სამოქმედო გეგმა გვერდს უვლის საერთაშორისო რეკომენდაციების შესრულების კომპონენტსაც.

რაც შეეხება კორუფციის წინააღმდეგ აღმკვეთი და პრევენციული საშუალებებით ბრძოლას, და სავარაუდო კორუფციის შემთხვევების ეფექტურ გამოძიებას, ამ ნაწილში სამოქმედო გეგმა შემოიფარგლება მეორეხარისხოვანი აქტივობების განხორციელებით. გეგმა ითვალისწინებს ორ ძირითად აქტივობას: 1. პროკურორებისა და პროკურატურის გამომძიებლების გადამზადებას კორუფციული დანაშაულების გამოძიებისა და სისხლისსამართლებრივი დევნის საკითხებზე - დაკონკრეტებული არ არის რა ტიპის ან/და რამდენი თანამშრომლის გადამზადება მოიაზრება; 2. სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ანტიკორუფციული სააგენტოს თანამშრომლების კვალიფიკაციის ამაღლებას სხვადასხვა ღონისძიების ფარგლებში. ამ შემთხვევაშიც, რა ტიპის ღონსძებებზეა საუბარი, ან კონკრეტულად რა მიმართულებ(ებ)ით - დაკონკრეტებული არ არის. ცნობიერების ასამაღლებელი კიდევ ერთი აქტოვობა პრევენციის კომპონენტს მიემართება და კორუფციული დანაშაულებზე სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში საინფორმაციო შეხვედრების გამართვას მოიაზრებს. ინდიკატორი არც ამ შემთხვევაში აზუსტებს რომელი საჯარო უწყებები ან/და მუნიციპალიტეტები დაიფარება ამ აქტივობით, არც ისაა განსაზღვრული, რა მასშტაბის საინფორმაციო კამპანიაზეა საუბარი.

უნდა აღინიშნოს, რომ სამოქმედო გეგმის ხარისხის გაუმჯობესებისთვის და შედეგზე ორიენტირებული პოლიტიკის განხორციელებისათვის, აუცილებელია შეიცვალოს სამოქმედო გეგმის შემუშავების პრაქტიკა. პირველ რიგში, დღის წესრიგში მოცემული პრიორიტეტები უნდა გადაკეთდეს მიზნებად, რომელთა ქვეშ უნდა განისაზღვროს შესაბამისი ამოცანები და შემდეგ უკვე ამ ამოცანის მისაღწევად - აქტივობები. გარდა იმისა, რომ სამოქმედო გეგმა არ ითვალისწინებს მიზნების, ამოცანების, აქტივობების იერარქიას და შესაბამის ინდიკატორებს, მას არც სამიზნე და საბაზისო მაჩვენებლები გააჩნია. გეგმაში მოცემული ინდიკატორები ხშირ შემთხვევაში არ არის გაზომვადი ან ინტერპრეტაციის საშუალებას იძლევა. მაგალითად, როცა ინდიკატორად განსაზღვრულია „გადამზადებულ პირთა რაოდენობა,“ ბუნდოვანია რა ჩაითვლება აქტივობის შესრულების მაჩვენებლად, 10 თუ 100 პირის გადამზადება.

როგორც აღვნიშნეთ, ტექნიკურ ნაწილთან ერთად, სამოქმედო გეგმა შინაარსობრივადაც ხარვეზიანია, რადგან ყურადღების მიღმა ტოვებს კორუფციასთან ბრძოლის კუთხით არსებულ კრიტიკულად მნიშვნელოვან გამოწვევებს. იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს 2020 წლის დეკემბრიდან არ აქვს მოქმედი ანტიკორუფციული სტრატეგია და შესაბამისი სამოქმედო გეგმა, ხოლო ანტიკორუფციული პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავებაზე პასუხისმგებელი უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭო ბოლოს 2019 წელს შეიკრიბა, კიდევ უფრო მნიშვნელოვანი იყო, რომ ევროინტეგრაციის სამოქმედო გეგმას ძირითადი ანტიკორუფციული ამოცანები დაეფარა.

❖სასამართლო რეფორმა

რაც შეეხება სასამართლო რეფორმას, გეგმა მოიცავს ისეთ მნიშვნელოვან საკითხებს, როგორიცაა საქმეთა ელექტრონული განაწილების წესის განახლება, მოსამართლეთა დისციპლინური სამართალწარმოების ელექტრონული პროგრამის დანერგვა, ამასთან გათვალისწინებულია მოსამართლეთათვის სოციალური გარანტიების შექმნა და სამართლიანი კომპენსაციის უზრუნველყოფა.

მიუხედავად იმისა, რომ შემოთავაზებული საკითხები მნიშვნელოვანია და შეიძლება ჩაითვალოს, როგორც სასამართლოს ყოვლისმომცველი რეფორმის განხორციელებისკენ წინგადადგმული ნაბიჯი, სამოქმედო გეგმა არ ითვალისწინებს ისეთ საკითხებს, როგორიცაა იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს საფუძვლიანი რეფორმა. იგი ასევე არ ეხება ამ ორგანოს ხელში კონცენტრირებული ძალაუფლების დანაწილების საკითხს.

დღის წესრიგის თანახმად, ერთ-ერთ მნიშვნელოვან ამოცანას წარმოადგენს, სასამართლო სისტემის 2017-2021 წლების სტრატეგიისა და მისი სამოქმედო გეგმების ეფექტიანი განხორციელება ყველა ასპექტში და 2021 წლის შემდგომი პერიოდის სასამართლო რეფორმის ამბიციური სტრატეგიის მიღება ფართო, ინკლუზიური და პარტიების ჩართულობით მიმდინარე  რეფორმის პროცესის და სასამართლო რეფორმების მესამე და მეოთხე ტალღების ეფექტიანობის შეფასების საფუძველზე. თუმცა, ამ მიზნის მისაღწევად  გამოყენებული საშუალებები, მათ შორის საერთო სასამართლოებში საქმისწარმოების წესის განახლება, საერთო სასამართლოების მოსამართლეთა სამართლიანი კომპენსაციის უზრუნველყოფა, სასამართლოს საქმიანობის ზოგადი პრინციპების, წესებისა და პროცედურების თაობაზე ინფორმაციის მომზადება და საზოგადოებაში გავრცელება, არ შეიძლება მივიჩნიოთ ამ ამოცანის შესრულების საუკეთესო საშუალებებად.

გარდა ამისა, დღის წესრიგის თანახმად, უნდა განხორციელდეს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოსა და სასამართლო ხელისუფლების სხვა ძირითადი ინსტიტუტების ინსტიტუციური წყობისა და პრაქტიკის გაძლიერება და არსებითი რეფორმირება, მათ მიერ მიღებული ნორმებისა და გადაწყვეტილებების, მათ შორის, დანიშვნის, შეფასების, დაწინაურების, თანამდებობიდან გადაყვანისა და დისციპლინური სახდელების შესახებ გადაწყვეტილებების გამჭვირვალობის, კეთილსინდისიერებისა და ანგარიშვალდებულების ეფექტიანად გაზრდის მიზნით. თუმცა, ამ ამოცანის შესასრულებლად სულ ორი აქტივობაა დაგეგმილი: დისციპლინური სამართალწარმოების შესახებ საზოგადოების ცნობიერების ამაღლების მიზნით, საინფორმაციო შეხვედრების ჩატარება და სამოსამართლო ეთიკის განახლებული წესების კომენტარების შემუშავება დამოუკიდებელი ინსპექტორის ჩართულობით, რაც ცხადია არ შეიძლება ჩაითვალოს არსებითი რეფორმის განხორციელების საუკეთესო საშუალებად.

შემოთავაზებული სამოქმედო გეგმა კვლავაც ფასადური ცვლილებების გატარებას ისახავს მიზნად და გვერდს უვლის სასამართლო სისტემაში არსებულ ძირითად გამოწვევებს, კერძოდ:

• კორპორატივიზმი და არაფორმალური გავლენები - სასამართლო სისტემაში ინტერესთა ჯგუფების არსებობის და მათი ფაქტობრივი ძალაუფლების, ფორმალური და არაფორმალური გავლენებისა და სისტემის შიგნით შექმნილი ურთიერთგაწონასწორებისა და ანგარიშვალდებულების ეფექტიანი მექანიზმების არ არსებობის პირობებში გაძლიერდა ადმინისტრაციული/მენეჯერული პოზიციების მქონე მოსამართლეთა ძალაუფლება. გავლენიან მოსამართლეთა ჯგუფის ხელში კონცენტრირებულმა დაუბალანსებელმა ძალაუფლებამ კი შექმნა კლანური მმართველობა, გააჩინა კორუფციის რეალური საფრთხეები, სისტემიდან განდევნა განსხვავებული აზრი და მოსამართლეთა კორპუსი თანდათანობით ჩაკეტილ და მონოლითურ სტრუქტურად აქცია. ამ გამოწვევების დადასტურებაა აშშ სახელმწიფო დეპარტამენტის მიერ მნიშვნელოვან კორუფციაში ჩართულობის გამო 3 მოქმედი და 1 ყოფილი მოსამართლისთვის აშშ-ს ვიზის  აკძალვის გადაწყვეტილება.^[6]
• იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ხელში კონცენტრირებული ძალაუფლება - საბჭო სასამართლოსთვის მნიშვნელოვან ყველა საკვანძო საკითხზე იღებს გადაწყვეტილებას და თანაც იმგვარი წესით, რომელიც ამ პროცესში არამოსამართლე წევრების ქმედით ჩართულობას გამორიცხავს. იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ხელში კონცენტრირებული ძალაუფლება, საბჭოს მოსამართლეთა დანიშვნა/დაწინაურებითა და საკადრო გადაწყვეტილებებით მანიპულაციის შესაძლებლობას აძლევს. ასეთ ვითარებაში, ჩნდება ნეპოტიზმისა და ფავორიტიზმის საფრთხეები, რაც კორპორატივიზმის პრინციპზე დაფუძნებულ მმართველობას აძლიერებს.
• ინდივიდუალურ მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის არასაკმარისი გარანტიები - სერიოზულ გამოწვევას წარმოადგენს ინდივიდუალური მოსამართლეების დამოუკიდებლობის არასაკმარისი გარანტიები და მათი გამოყენების პრაქტიკა, რომელიც ბოლო წლებში სულ უფრო გაუარესდა. 2021 წლის დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებებით განსაზღვრული მოსამართლეთა მივლინების ახალი წესი, დისციპლინური დევნის დაწყების შემთხვევაში მოსამართლის საქმეთა განხილვიდან ჩამოცილების შესაძლებლობა და დისციპლინური გადაცდომის ახალი, ბუნდოვანი მოწესრიგება კიდევ უფრო ზრდის ინდივიდუალურ მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის ხელყოფის რისკებს და საფრთხეს უქმნის მათ გამოხატვის თავისუფლებას. დამატებით, საქმეთა განაწილების ელექტრონული სისტემის არასრულფასოვნად ამოქმედება და მოსამართლეთა არათანაბარი დატვირთულობა აღნიშნული სისტემის არასათანადოდ გამოყენების და ინდივიდუალურ მოსამართლეზე ზეწოლის დამატებით ბერკეტებს ქმნის.

რა საკითხები უნდა დაეფარა სამთავრობო სამოქმედო გეგმას?

კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა:

სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთი მთავარი მიზანი უნდა ყოფილიყო კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის როგორც პრევენციული, ისე აღმკვეთი საშუალებების გაძლიერება და პრაქტიკაში სრულად ამოქმედება. კერძოდ, ერთი მხრივ, ანტიკორუფციული პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება, კორუფციის „ყველა ფორმის“ პრევენციის, გამოვლენისა და აღმოფხვრის მიზნით. ჩანაწერი „ყველა ფორმის“ თავისთავად მოიცავს მაღალი დონის კორუფციასთან ბრძოლასაც. ამ ნაწილში კრიტიკულად აუცილებელია, ეროვნულმა პოლიტიკის დოკუმენტებმა აღიარონ მაღალი დონის კორუფციის პრობლემის არსებობა და გაითვალისწინონ შესაბამისი ღონისძიებები მისი პრევენციისა თუ აღსაკვეთისათვის. ამ პრობლემის გადაჭრის აუცილებლობაზე მიანიშნებს დღის წესრიგში გაკეთებული კიდევ ერთი ჩანაწერი, „სავარაუდო კორუფციული შემთხვევების ეფექტურ გამოძიებასთან“ დაკავშირებით.

საგანგაშოა, რომ სამოქმედო გეგმა საერთოდ არ ითვალისწინებს ახლად შექმნილი სსიპ ანტიკორუფციული ბიუროს შესაძლებლობების გაძლიერებას და მის ჩართვას კორუფციის პრევენციის კომპონენტში, მათ შორის თანამდებობის პირთა ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის გაძლიერების აქტივობებში, მით უფრო მაშინ, როცა ეს ფუნქცია სსიპ საჯარო სამსახური ბიუროდან სწორედ ამ უწყებას გადაეცა.

საგამოძიებო კომპონენტის გაძლიერებასა და სავარაუდო კორუფციული შემთხვევების, განსაკუთრებით კი მაღალი დონის, გამოძიების გაუმჯობესებასთან ერთად, გეგმაში წამყვანი როლი უნდა ჰქონოდა საჯარო სექტორში კეთილსინდისიერების ხარისხის გაუმჯობესების ამოცანას - კორუფციულ დანაშაულთა პრევენციისა და აღკვეთის ეფექტიანი სისტემის დანერგვას. ასევე, კორუფციული დანაშაულებზე დეტალური სააღსრულებო სტატისტიკის ხელმისაწვდომობისა და პროაქტიულად გამოყენების უზრუნველყოფა.

გარდა ამისა, სამოქმედო გეგმა უნდა ითვალისწინებდეს საერთაშორისო რეკომენდაციების/ვალდებულებების განხორციელების კოორდინაციისა და შესრულების მონიტორინგის გაუმჯობესების ამოცანას, შესაბამის აქტივობებთან ერთად.

სასამართლო რეფორმა:

სამოქმედო გეგმას მთავარი მიზანი საერთო სასამართლოების სისტემაში ძალაუფლების დეცენტრალიზება უნდა ყოფილიყო, რისთვისაც აუცილებელია მართლმსაჯულების სისტემის სრულყოფილი შეფასება, კანონმდებლობასა და პრაქტიკაში არსებული პრობლემების ანალიზი და ამის საფუძველზე ფუნდამენტური რეფორმის განხორციელებისთვის საჭირო სტრატეგიის შემუშავება.

ამავდროულად მოკლევადიან პერსპექტივაში სასამართლო სისტემის გაჯანსაღებისათვის აუცილებელია იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს რეფორმა, რომლის თანახმადაც  საბჭოში თავმოყრილი გადაჭარბებული ძალაუფლება სასამართლო სისტემის სხვა რგოლებზე გადანაწილდება, ამასთან გაიზრდება საბჭოს არამოსამართლე წევრების როლი გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. ამ მიზნის მისაღწევად მნიშვნელოვანია:

• საქართველოს პარლამენტმა საბჭოს 5 არამოსამართლე წევრი აირჩიოს ფართო პოლიტიკური კონსენსუსით. ამასთან, მნიშვნელოვანია, ისეთი კანდიდატების არჩევა, რომელთა კეთილსინდისიერების, კვალიფიციურობისა და პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის მიმართ საზოგადოებას კითხვები არ აქვს;
• საბჭომ, სასამართლო სისტემისთვის მნიშვნელოვან საკითხებზე (მოსამართლეთა დანიშვნა/დაწინაურება სხვა სასამართლოში მოსამართლის მივლინება, მოსამართლეთა დისციპლინირება, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატების ნომინირება, დამოუკიდებელი ინსპექტორის თანამდებობაზე დანიშვნა/გათავისუფლება), გადაწყვეტილებები ორმაგი 2/3-ის უმრავლესობით მიიღოს;
• საბჭოს მოსამართლე წევრებისთვის უნდა შეიზღუდოს იმავდროულად სხვა ადმინისტრაციული თანამდებობის (სასამართლოს თავმჯდომარე/მოადგილე, კოლეგიის/პალატის თავმჯდომარე და მოადგილე) დაკავების უფლება. აუცილებელია, შეიზღუდოს ერთი და იმავე მოსამართლის მიერ ზედიზედ ორჯერ საბჭოს წევრად არჩევის შესაძლებლობა.

მნიშვნელოვანია გადაიდგას ქმედითი ნაბიჯები ინდივიდუალური მოსამართლეების გაძლიერების მიმართულებით, კერძოდ:

• სასამართლოს თავმჯდომარეთა არჩევითობის წესის შემოღება;
• მნიშვნელოვანია მოსამართლეთა დისციპლინური პასუხისმგებლობის სისტემის იმგვარად დახვეწა, რომ გამოირიცხოს ამ მექანიზმის შერჩევითად და თვითნებურად გამოყენების რისკები;
• აუცილებელია საქმეთა ელექტრონულად განაწილების სისტემის შემდგომი გაუმჯობესება, რათა მინიმუმამდე შემცირდეს პროცესში უკანონოდ ჩარევის რისკები და უზრუნველყოფილ იქნას მოსამართლეთა მაქსიმალურად თანაბარი დატვირთულობა.

დასკვნა და რეკომენდაციები

საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის 2023 წლის სამოქმედო გეგმა არ პასუხობს კორუფციასთან ბრძოლისა და სასამართლო რეფორმის მიმართულებით ახალი - 2021-2027 წლების დღის წესრიგით განსაზღვრული პრიორიტეტების უმეტეს ნაწილს და ამასთან, უგულებელყოფს კრიტიკულად მნიშვნელოვან თითქმის ყველა გამოწვევას.

შემოთავაზებული სამოქმედო გეგმა ორიენტირებულია მხოლოდ ფრაგმენტულ ცვლილებებზე და სამწუხაროა, რომ სამთავრობო ხედვა მთლიანად უგულებელყოფს მართლმსაჯულების სისტემაში თუ კორუფციასთან ბრძოლის კუთხით არსებულ უმთავრეს პრობლემებს. საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის კომისიის მიერ მოწონებული სამოქმედო გეგმის ყველა აქტივობების სრულად შესრულების შემთხვევაშიც, ძირითადი გამოწვევები კვლავ გამოწვევებად დარჩება.

სამწუხაროა, რომ სამოქმედო გეგმამ არ გაითვალისწინა არც სამოქალაქო საზოგადოების მიერ ალტერნატიული სამოქმედო გეგმის ფარგლებში შეთავაზებული მიზნები, ამოცანები და აქტივობები.

იმისთვის, რომ სამოქმედო გეგმამ შინაარსობრივად ზუსტად ასახოს ასოცირების დღის წესრიგით განსაზღვრული პრიორიტეტები, აუცილებელია, დღის წესრიგის დოკუმენტი გამოყენებული იქნეს, როგორც ჩარჩო-დოკუმენტი, სტრატეგია. შესაბამისად, დღის წესრიგში გაცხადებული ზოგადი, ასევე მოკლევადიანი და საშუალოვადიანი პრიორიტეტები უნდა გადაკეთდეს მიზნებად და ამოცანებად, და მხოლოდ შემდეგ გაიწეროს საჭირო აქტივობები. აუცილებელია, გავლენის და ამოცანის შედეგის ინდიკატორების, სამიზნე და საბაზისო მაჩვენებლების განსაზღვრა.

გარდა ამისა, უმჯობესი იქნება თუ სამოქმედო გეგმა არა ერთწლიან, არამედ ორ ან სამწლიან პერიოდს დაფარავს. ეს ხელს შეუწყობს როგორც მაკოორდინირებელი და ჩართული უწყებების რესურსების (ადამიანური, ფინანსური, დროითი) დაზოგვას, ისე მოკლევადიანი მიზნების მიღწევაზე უკეთ ორიენტირებული ამოცანებისა და ინდიკატორების შემუშავებას.

სამოქმედო გეგმის გაუმჯობესების უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია, მასზე გავრცელდეს საქართველოს მთავრობის 2019 წლის N629 დადგენილებით^[7] დამტკიცებულ „პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების, მონიტორინგისა და შეფასების წესით“ დადგენილი მინიმალური სტანდარტები. თავად N629 დადგენილება ასოცირების შეთანხმების საფუძველზე დაწყებული საჯარო მმართველობის რეფორმის მნიშვნელოვანი მონაპოვარია. წინა სამოქმედო გეგმების სისუსტის ერთ-ერთი მიზეზი, სწორედ მისი შემუშავების ეტაპზე პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავებისთვის დადგენილი სულ მცირე მინიმალური სტანდარტების უგულებელყოფა იყო.

და ბოლოს, აუცილებელია, სამოქმედო გეგმის შემუშავების ყველა ეტაპზე დაინტერესებულ მხარეთა, მათ შორის, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებსა და აკადემიური სფეროს წარმომადგენელთა არსებითი ჩართულობის უზრუნველყოფა. მაგალითად, სხვადასხვა დაინტერესებული მხარის მიერ წარმოდგენილი რეკომენდაციების საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის კომისიის სხდომაზე განხილვა, ინიციატივის ავტორების ჩართულობით.

^[1] ასოცირების შესახებ შეთანხმება ერთის მხრივ, საქართველოსა და მეორეს მხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს შორის, საკანონმდებლო მაცნე, ხელმისაწვდომია აქ [2].

^[2] RECOMMENDATION No 1/2022 OF THE EU-GEORGIA ASSOCIATION COUNCIL of 16 August 2022 on the EU-Georgia Association Agenda 2021-2027 [2022/1422], ხელმისაწვდომია აქ [3].

^[3] საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის 2023 წლის სამოქმედო გეგმა, საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტრო, ხელმისაწვდომია აქ [4].

^[4] პრემიერ-მინისტრ ირაკლი ღარიბაშვილის ხელმძღვანელობით, საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის კომისიის სხდომა გაიმართა, მთავრობის ადმინისტრაციის პრესსამსახური, აპრილი 19, 2023, ხელმისაწვდომია აქ [5].

^[5] შენიშვნა: წინამდებარე დოკუმენტი და ალტერნატიული სამოქმედო გეგმა არ მოიცავს ფულის გათეთრების წინააღმდეგ ბრძოლისა და სახელმწიფო შესყიდვების კომპონენტებს.

^[6] Public Designations of Mikheil Chinchaladze, Levan Murusidze, Irakli Shengelia, and Valerian Tsertsvadze, Due to Involvement in Significant Corruption, available here [6].

^[7] პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების, მონიტორინგისა და შეფასების წესი, საქართველოს მთავრობის დადგენილება N629, დეკემბერი 20, 2019, ხელმისაწვდომია აქ [7].