ENG

საკანონმდებლო ნორმების გადავადება მთავრობის არაეფექტურ ფუნქციონირებაზე მიუთითებს

16 დეკემბერი, 2014

 

წინა კვირას პარლამენტმა გამარტივებული წესით (ერთი მოსმენით) მიიღო მთავრობისა და პარლამენტის წევრების საკანონმდებლო ინიციატივები, რომლებიც 2015 წლიდან ასამოქმედებელი რიგი საკანონმდებლო ნორმების ერთი წლით გადავადებას გულისხმობს. როგორც ჩანს, ხელისუფლების მხრიდან გრძელდება მნიშვნელოვანი ცვლილებების ამოქმედების გადადების პრაქტიკა, რაც, გარკვეულწილად, მის არაეფექტურ მუშაობაზე მიუთითებს. აღსანიშნავია შემდეგი მნიშვნელოვანი ცვლილებები, რომლებიც 2015 წლის 1 იანვრიდან უნდა შესულიყო ძალაში:

  1. საკონტროლო-სალარო აპარატების გამოყენების ვალდებულება 2015 წლის 1 იანვრიდან დგებოდა იმ ფიზიკური პირებისთვის, რომლებიც არ იყენებენ დაქირავებულ პირთა შრომას და ახორციელებენ ეკონომიკურ საქმიანობას ბაზრის (ბაზრობის) ტერიტორიაზე არსებული სავაჭრო ადგილიდან, მათ შორის დახლიდან.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი: მთავრობა

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ავტორი: ფინანსთა სამინისტრო

განმარტებითი ბარათის თანახმად, კანონპროექტის შემუშავების მიზეზია მოქმედი საგადასახადო კანონმდებლობით დადგენილი შეღავათების გარკვეული ვადის გაგრძელების აუცილებლობა, შეღავათების გაუქმებით გამოწვეული უარყოფითი შედეგების თავიდან აცილების მიზნით.

ჩვენი შენიშვნა: უარყოფით შედეგებში, სავარაუდოდ, კონკრეტული პირების უკმაყოფილება იგულისხმება. 2012 წლიდან მოყოლებული ყოველ 6 თვეში ერთხელ გრძელდება ვადა და საკონტროლო-სალარო აპარატების გამოყენების ვალდებულებისაგან თავისუფლდებიან ზემოაღნიშნული ფიზიკური პირები, მაშინ როდესაც ბაზრობების ტერიტორიაზე ბევრი ობიექტის ბრუნვა, სავარაუდოდ, საკმაოდ მაღალია. ეს გადავადება კიდევ უფრო ამძიმებს ქვეყანაში არსებულ საგადასახადო ადმინისტრირების პრობლემებს. ეს ვადა ჯერ 2014 წლის 1 ივლისამდე გაგრძელდა, შემდეგ – 2015 წლის 1 იანვრამდე, ახლა კი – 2016 წლის 1 იანვრამდე. რადგან ეს ცვლილება ეკონომიკური საქმიანობით დაკავებულ საკმაოდ ბევრ ადამიანს შეეხება, მთავრობა, სავარაუდოდ, მოერიდა არაპოპულარული ნაბიჯის გადადგმას. ამ მანკიერი ტენდენციის გაგრძელების შემთხვევაში, საეჭვოა ცვლილების ამოქმედება თუნდაც ერთი წლის შემდეგ მოხდეს, რადგან 2016 საარჩევნო წელია და, როგორც წესი, მთავრობის გადაწყვეტილებები ასეთ დროს დიდწილად საარჩევნოდ არის ხოლმე მოტივირებული.

  1. „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მიხედვით, 2015 წლის 1 იანვრიდან სავალდებულო ხდებოდა ფინანსური ანგარიშგების მომზადება ფინანსური ანგარიშგების საერთაშორისო სტანდარტების (IFRS) და მცირე და საშუალო საწარმოების ფინანსური ანგარიშგების საერთაშორისო სტანდარტების (IFRS for SMEs) შესაბამისად. ამასთანავე, უნდა წარმოშობილიყო აუდიტორების/აუდიტორული ფირმების პროფესიულ ორგანიზაციებში გაწევრების ვალდებულება.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი და ავტორი: პარლამენტის წევრი დავით ონოფრიშვილი

კანონპროექტის ინიციატორი მიუთითებს, რომ ვინაიდან აღნიშნული კანონის დახვეწისა და მისი ევროკავშირის დირექტივებთან დაახლოების მიზნით ჯერ კიდევ მიმდინარეობს ინტენსიური მუშაობა საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროსთან ერთად, საჭირო გახდა კანონით გათვალისწინებული გარკვეული ვადების გადაწევა ერთი წლით, რათა მოხდეს პროფესიის დარეგულირება მსოფლიო საუკეთესო პრაქტიკის შესაბამისად. კანონპროექტის ინიციატორი ასევე უთითებს დღეს არსებული პროფესიული ორგანიზაციების ინტერესების შეჯერებასა და დავალებების ეფექტურად შესასრულებლად სახელმწიფო უწყებებისათვის საკმარისი დროის განსაზღვრის აუცილებლობაზე.

ჩვენი შენიშვნა: ამ ინიციატივით მთავრობა ჯერ კიდევ 2012 წელს გამოვიდა. იმის გათვალისწინებით, რომ ამ სფეროში ევროკავშირის დირექტივები მთავრობისთვის კარგად არის ცნობილი, გაუგებარია, რატომ არ მოხდა შესაბამისი ზომების დროულად მიღება. საინტერესოა, ასევე, თუ რა არის ამ მიმართულებით უკვე გაკეთებული, რაზეც განმარტებით ბარათში არაფერი წერია. ფინანსური ანგარიშგების საერთაშორისო სტანდარტების (IFRS) მიხედვით, ფინანსური ანგარიშგების მომზადების სავალდებულოობა მნიშვნელოვნად გააუმჯობესებდა როგორც კომპანიების ანგარიშგებას, მათ შორის დასაბეგრი შემოსავლის გამო ანგარიშგებას, ისე – მათ ეფექტიანობას, ვინაიდან არსებული რეგულაციები სრულიად არასაკმარისია შინაარსიანი ფინანსური ანგარიშგებისთვის. გადასახადის გადამხდელების მიერ ფინანსური ანგარიშგების საერთაშორისო სტანდარტების ნაცვლად ადგილობრივი რეგულაციების გამოყენება ასევე სერიოზულ პრობლემებს უქმნის ამ გადამხდელების ფინანსური ანგარიშგების აუდიტორებს.  ამასთანავე, გაუგებარია, უკვე მესამედ რა მიზეზით გადავადდა აუდიტორების/აუდიტორული ფირმების პროფესიულ ორგანიზაციებში გაწევრების ვალდებულება, რაც ასევე ხელს შეუწყობდა აუდიტორების/აუდიტორული ფირმების პროფესიულ ზრდას.

  1. გადახდისუუნარობის საქმის წარმოება უპირობოდ უნდა განხორციელებულიყო ელექტრონული სისტემის მეშვეობით, რაც გულისხმობს საქმისწარმოების პროცესში კანონით გათვალისწინებული მოქმედებების ელექტრონული საშუალებებით შესრულებას.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი და ავტორი: პარლამენტის წევრი თამაზ ავდალიანი

განმარტებით ბარათში ვკითხულობთ, რომ კანონპროექტის მომზადება განპირობებულია გადახდისუუნარობის საქმის წარმოების ელექტრონული სისტემის შექმნასა და ადმინისტრირებასთან დაკავშირებული საკითხების გადაწყვეტის სირთულით. „ობიექტური გარემოებების გამო, ამ ეტაპზე კვლავ შეუძლებელია კანონით დადგენილ ვადაში გადახდისუუნარობის საქმეში მონაწილე მხარეებს შორის ურთიერთობის გამარტივებისა და მოწესრიგებისათვის განკუთვნილი ელექტრონული სისტემის შექმნა და ფუნქციონირების უზრუნველყოფა. შესაბამისად, დღის წესრიგში დგება ელექტრონული სისტემის ამოქმედების გადავადების საკითხი“.

ჩვენი შენიშვნა: მეტ ახსნას საჭიროებს ის ობიექტური გარემოებები, რომლებიც განმარტებით ბარათში არის მითითებული. ელექტრონული სისტემების შემოღების შესახებ კანონში ცვლილება პარლამენტმა 2012 წლის 29 ივნისს მიიღო და 2013 წლის 1 იანვარს უნდა ამოქმედებულიყო, იმავე წლის ბოლოს ის ჯერ 2014 წლის პირველ იანვრამდე გადაავადეს, ხოლო ერთი წლის შემდეგ – 2015 წლის 1 იანვრამდე. აქედან გამომდინარე, ამ ცვლილების ძალაში შესვლაც უკვე მესამედ გადავადდა.

  1. საქართველოს ეროვნული ბანკს ეწურებოდა საინვესტიციო ფონდების საზედამხედველო ორგანოდ ყოფნის ვადა, რომელიც ასევე ერთი წლით გახანგრძლივდა. გამარტებით ბარათში, გადავადების მიზეზებზე არაფერი წერია.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი და ავტორი: პარლამენტის წევრი დავით ონოფრიშვილი

ჩვენი შენიშვნა: ამ შემთხვევაშიც გაუგებარია, ინიციატორი დეპუტატის, დავით ონოფრიშვილის ასეთი დამოკიდებულება, რომელიც არ თვლის საჭიროდ, განმარტოს აღნიშნული გადავადების მიზეზი. გარდა ამისა, მიუღებელია პარლამენტის დამოკიდებულება, რომელიც განმარტების მიღების გარეშე ახდენს მნიშვნელოვანი ნორმის გადავადებას.

  1. უნდა გაუქმებულიყო საგადასახო შეღავათები თამბაქოს ნედლეულისა და ნაწარმის იმპორტზე.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი: მთავრობა

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ავტორი: ფინანსთა სამინისტრო

განმარტებითი ბარათის თანახმად, კანონპროექტის შემუშავების მიზეზია მოქმედი საგადასახადო კანონმდებლობით დადგენილი შეღავათების გარკვეული ვადის გაგრძელების აუცილებლობა, შეღავათების გაუქმებით გამოწვეული უარყოფითი შედეგების თავიდან აცილების მიზნით.

ჩვენი შენიშვნა: ახსნას საჭიროებს, კონკრეტულად რა იგულისხმება უარყოფით შედეგებში. ამასთანავე, საინტერესოა, შეღავათების დატოვება რამდენად მოდის შესაბამისობაში ამ სფეროში მთავრობის გამკაცრებულ პოლიტიკასთან, რაც თამბაქოს პროდუქციაზე აქციზის გადასახადის ზრდაში გამოიხატა.

  1. ბირთვული უსაფრთხოების სფეროში უნდა შემუშავებულიყო რამდენიმე კანონი და კანონქვემდებარე აქტი.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი: მთავრობა

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ავტორი: გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტრო

განმარტებითი ბარათის მიხედვით, შესაბამის ნორმატიულ აქტებზე უკვე მიმდინარეობს მუშაობა და საჭიროა დამატებითი ვადები, რათა სამართლებრივი აქტების პროექტების შემუშავებისას გათვალისწინებული იქნეს საერთაშორისო სამართლებრივი სტანდარტები/ნორმები და საერთაშორისო „საუკეთესო პრაქტიკა“ ბირთვული და რადიაციული სფეროს მიმართულებით.

ჩვენი შენიშვნა: სასურველია განმარტებით ბარათში, მითითებული იყოს, რომელი საერთაშორისო სტანდარტები და ნორმები იგულისხმება. ასევე, უფრო კონკრეტულად უნდა იყოს ახსნილი, თუ რატომ ვერ მოესწრო ამ ცვლილების დროულად მიღება.

  1. უნდა გაუქმებულიყო შეღავათი, რომელმაც ქონების გადასახადისგან დროებით გაათავისუფლა ქვეყნის სამელიორაციო ინფრასტრუქტურა.

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ინიციატორი: მთავრობა

გადავადების შესახებ კანონპროექტის ავტორი: სოფლის მეურნეობის სამინისტრო

როგორც კანონპროექტის განმარტებით ბარათში წერია, საშეღავათო პერიოდის გაგრძელების აუცილებლობა განპირობებულია იმ გარემოებებით, რომ შპს „საქართველოს გაერთიანებული სამელიორაციო სისტემების კომპანიის“ მომსახურების ტარიფი არის დაბალი ვინაიდან მასში ქონების გადასახადი, ტექნიკური ექსპლუატაციის ხარჯები და სხვა ხარჯები გათვალისწინებული არ არის. გარდა ამისა, სატარიფო მეთოდოლოგიაზე დაფუძნებული სამელიორაციო მომსახურეობის ტარიფები საქართველოს ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების ეროვნულ კომისიას დღემდე განსაზღვრული არ აქვს. გამომდინარე აქედან კომპანია საკუთარი შემოსავლებით ვერ უზრუნველყოფს ქონების გადასახადის გადახდას.

დასკვნისთვის, უნდა აღინიშნოს, რომ ეს პირველი შემთხვევა არ არის, როდესაც პარლამენტის მიერ მიღებული რეგულაციების გადავადება ხდება. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიაჩნია, რომ ცვლილებების ხშირი გადავადება მთავრობის არაეფექტურ მუშაობაზე მიუთითებს, რაც შესაძლოა გამოწვეული იყოს შემდეგი ფაქტორებით.

  • საჯარო პოლიტიკის პროცესის მოუწესრიგებლობა – რაც ამ შემთხვევაში შეიძლება გამოიხატებოდეს საკანონმდებლო ცვლილებების განხორციელებისას სუსტ შიდა კოორდინაციაში ხელისუფლების სხვადასხვა ორგანოებს შორის, ასევე, დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის სათანადოდ ვერ/არ უზრუნველყოფაში და ა.შ. როგორც ჩანს, ამის გამო, შესაბამისი ორგანოები თუ პირები ხშირად სათანადო მოსამზადებელ სამუშაოებს ვერ ატარებენ მიღებული კანონების იმპლემენტაციის უზრუნველსაყოფად.

  • საკანონმდებლო ციკლის სათანადოდ ვერ დაგეგმვა – ჩვენს პრაქტიკაში ხშირად გვინახავს შემთხვევები, როდესაც იწერება კანონები ისე, რომ ინიციატორს არ აქვს შესაბამისი წარმოდგენა მათი აღსრულების პროცესსა და მექანიზმებზე, ადმინისტრაციულ თუ სხვა ხარჯებზე და აღნიშნული ხარჯების შეფარდებაზე კანონიდან მიღებულ სიკეთესთან;

  • სხვადასხვა სფეროზე საკანონმდებლო ეფექტის წინასწარი ანალიზის არარსებობა – კანონპროექტის გამარტებით ბარათში ხშირად არ არის გაკეთებული ანალიზი, თუ როგორი გავლენა ექნება მას ეკონომიკაზე და ქვეყნისთვის მნიშვნელოვან სხვადასხვა სფეროებზე ან რა სახის ნეგატიური დაუგეგმავი ეფექტები შეიძლება წარმოიშვას მისი მიღებითა და აღსრულებით, რაც სერიოზული პრობლემაა რეგულირების სწორად განხორციელების თვალსაზრისით;

  • ადგილობრივი კონტექსტის გაუთვალისწინებლობა – კანონების წერისას ხშირად ისე დაუდევრად ხდება უცხოური საკანონმდებლო დებულებების შემოტანა, რომ არსებული კონტექსტი და საჯარო პოლიტიკური მიზანი რისთვისაც კანონს იღებენ, გათვალისწინებულიც კი არ არის.

გარდა ამისა, ამ პროცესებში კარგად გამოჩნდა, რომ პარლამენტი სათანადოდ ვერ ასრულებს მთავრობის საქმიანობაზე ზედამხედველობის ფუნქციას: კანონპროექტების განმარტებით ბარათში ცვლილების მიზეზები ხშირად არადამაჯერებელია ან კიდევ საერთოდ არ არის მოცემული, პარლამენტი კი არ თხოვს კანონპროექტის ინიციატორებს სათანადო დასაბუთების წარმოდგენას.

აღნიშნული მიზნებიდან გამომდინარე, არ არის გასაკვირი, რომ კანონების ძალაში შესვლის გადავადება ხდება ან არსებული კანონები არაეფექტიანად ფუნქციონირებს და ვერ უზრუნველყოფს დასახული მიზნების მიღწევას.

Author: „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“