დღეს მთავრობის სხდომამ მხარი დაუჭირა შინაგან საქმეთა სამინისტროს ავტორობით მომზადებულ კანონპროექტთა პაკეტს, რომელიც სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შექმნას ითვალისწინებს. საკანონმდებლო პაკეტი შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმის ფარგლებში მომზადდა.

შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმა და ამ რეფორმის ფარგლებში უსაფრთხოების სამსახურების დისტანცირება შს სამინისტროდან ხელისუფლების წინასაარჩევნო პროგრამის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი დანაპირები იყო. გვსურს წარმოვადგინოთ ჩვენი ხედვები შსს-ს რეფორმის პროცესსა და შემუშავებულ კანონპროექტთან დაკავშირებით.

პროცესი

ხელისუფლებაში მოსვლიდან წელიწადნახევრის შემდეგ, 2014 წლის დასასრულს საქართველოს პრემიერმინისტრმა გააჟღერა ხელისუფლების ნება და გამოაცხადა შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმის დაწყება.

2015 წლის თებერვალში, მთავრობის დადგენილებით, კრიზისების საბჭოსთან შეიქმნა სპეციალური უწყებათაშორისი კომისია შს სამინისტროს რეფორმის საკითხებზე და დამტკიცდა კომისიის დებულება. რეფორმის პროცესის წარმართვა და კოორდინირებაც პრემიერმინისტრთან არსებულ სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს დაევალა. კომისია მხოლოდ სახელმწიფო სტრუქტურებით დაკომპლექტდა. კრიზისების საბჭოსთან ცალკე ჯგუფი შეიქმნა არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვისაც, რომელთაც არ ქონდათ ძირითად სამუშაო ჯგუფში მონაწილეობის მიღებისა და მთავრობის წევრებისთვის ხედვების წარდგენის საშუალება. 2015 წლის 28 მარტს არასამთავრობოების მონაწილეობით მხოლოდ ერთი გაცნობითი ტიპის შეხვედრა ჩატარდა, რომელსაც ესწრებოდნენ კრიზისების საბჭოს თანამშრომლები და რამდენიმე არასამთავრობო ორგანიზაციის წევრი. სამინისტროების მაღალი თანამდებობის პირები და საკანონმდებლო ორგანოს წევრები შეხვედრაზე საერთოდ არ ყოფილან წარმოდგენილი.

2015 წლის 1 მაისს, მთავრობის ადმინისტრაციის და შინაგან საქმეთა სამინისტროს წარმომადგენლები შეგვხვდნენ არასამთავრობო ორგანიზაციების წევრებს და წარმოადგინოს რეფორმის კონცეფცია, რომელიც უსაფრთხოების სამსახურების შს სამინისტროდან გამოყოფას შეეხებოდა. შეხვედრაზე მთავრობის საპარლამენტო მდივანმა განაცხადა, რომ პროექტი უახლოეს პერიოდში უნდა განიხილონ მთავრობის სხდომაზე. არასამთავრობო ორგანიზაციებს მიეცათ ვადა, რომ წარმოადგინონ კანონპროექტთან დაკავშირებული შენიშვნები.

გუშინ, 14 მაისს არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებთან შეხვედრა შედგა, სადაც მათი შენიშვნები იქნა განხილული. შინაგან საქმეთა მინისტრის მოადგილემ ლევან იზორიამ და მთავრობის საპარლამენტო მდივანმა შალვა თადუმაძემ განაცხადეს, რომ მთავრობის სხდომაზე კანონპროექტის წარდგენის შემდეგ შენიშვნების ნაწილი ასახული იქნება კანონპროექტში, თუმცა არასამთავრობო ორგანიზაციათა შენიშვნების დიდი ნაწილი არ იქნა გაზიარებული თავად შეხვედრაზე.

რეკომენდაცია

მიზანშეწონილად მიგვაჩნია, რომ დაინტერესებულ მხარეებთან, მათ შორის ექსპერტებთან და სამოქალაქო სექტორთან კონსულტაციებისა და კანონპროექტის განხილვის პროცესი უფრო ინკლუზიური გახდეს. ვფიქრობთ, განსხვავებული პოზიციების გაცნობის შესაძლებლობა და საზოგადოების მეტი ჩართულობა აუცილებელია. მითუმეტეს, რომ ზოგ შემთხვევაში შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მომზადებულ კანოპროექტთა პაკეტი არ შეესაბამება სამართალდამცავ სისტემაში არსებულ გამოწვევებს, ასევე მნიშვნელოვან საკითხებში წარმოადგენს ადამიანის უფლებათა დაცვის კუთხით უკან გადადგმულ ნაბიჯს. უმჯობესი იქნებოდა პრობლემურ საკითხებზე მსჯელობა არასამთავრობო ორგანიზაციათა და ექსპერტთა ჩართულობით გაგრძელებულიყო კანონპროექტის მთავრობის სხდომაზე გატანამდე, თუმცა ამჯერად იმედს ვიტოვებთ, რომ მიუხედავად მთავრობის მიერ კანონპროექტის მოწონებისა საკანონმდებლო პროცესში კანონპროექტი მნიშვნელოვნად გადამუშავდება. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ არაერთი შენიშვნა აქვს კანონპროექტთა პაკეტის მიმართ, თუმცა ამჯერად მხოლოდ რამდენიმე მათგანზე შევჩერდებით.

კონცეფციის ზოგადი შეფასება

პირველ რიგში, აღსანიშნავია, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტროდან უშიშროების სამსახურის გამოყოფა ცალსახად პოზიტიური ფაქტია, რადგან წლების განმავლობაში ხდებოდა ძალაუფლების არაგონივრული კონცენტრაცია ერთ უწყებაში. თუმცა ეს არ ნიშნავს იმას რომ ქვეყანაში უნდა გაჩნდეს დაუსაბუთებელი და არაგონივრული ძალაუფლების მქონი ორი უწყება, ან ყველაზე უარსე შემთხევაში ორი უშიშროების სამინისტრო. ვფიქრობთ, რომ წარმოდგენილი კონცეფციით რეფორმის ამგვარად განხორციელების შედეგად მივიღებთ არა ერთი სტრუქტურის ხელში თავმოყრილი ძალაუფლების დეცენტრალიაზციას, არამედ ახალი შეუზღუდავი ძალაუფლებით აღჭურვილი სტრუქტურას, რომელიც კვლავ შეიცავს უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების და მოსახლეობაზე მასობრივი კონტროლის დაწესების დიდ რისკებს.

რეკომენდაცია

შსს-ს სამინისტროდან უშიშროების გამოყოფა აი უნდა იყოს ხელოვნური პროცესი. მიზანშეწონილია, რომ შსს-ს რეფორმა გულისხმობდეს ორ სისტემაში არსებულ სტრუქტურებს შორის კომპეტენციათა გამიჯვნას და ოპტიმიზაციას, იმდაგავარდ, რომ სამომავლოდ გამოირიცხოს რეორგანიზებულ უწყებათა ფუნქციებში პარალელიზმი და დუბლირება. აუციელებლია შეიქმნას პერსონალის მართვის თანამედროვე სისტემა, რომელიც გულისხმობს ასევე სამსახურში აყვანის, დაწინაურების და კვალიფიკაციის ამაღლების საკითხებს.

კანონპროექტი ადამიანის უფლებათა დაცვის თვალსაზრისით მნიშვნელოვან პრობლემებს შეიცავს

• ფარული მოსმენების უფლება კვლავ ენიჭება პოლიციას

ფარული მოსმენების განხორციელების არსებული წესი არაერთხელ გამხდარა არასამთავრობო ორგანიზაციათა და საერთაშორისო ექსპერტთა კრიტიკის საგანი. კანონპროექტით გათვალისწინებული მატერიალური ტექნიკური დეპარტამენტის გადაცემა უსაფრთხოების სამსახურისათვის არ ცვლის პრობლემის არსს და შესაბამისად, მისი გადაჭრის გზას არ წარმოადგენს. ე.წ. ფარული მოსმენების შესახებ კანონპროექტზე მუშაობისას პარლამენტში არაერთხელ აღინიშნა, რომ რეფორმის შემდეგი ეტაპი უნდა ყოფილიყო მწორედ სპეცსამსახურების მიერ არასაგამოძიებო მიზნებისათვის თვალთვალისა და მიყურადების წესის შეცვლა. კანონპროექტით ცვლილებები არ შედის „კონტრდაზვერვითი საქმიანობის შესახებ“ კანონის იმ მუხლებში, რომელიც ელექტრონულ თვალთვალს ეხება.

განსაკუთრებით აღსანიშნავია, „პოლიციის შესახებ“ კანონის ცვლილებები, რომელიც მნიშვნელოვნად აუარესებს დღეს არსებულ რეალობას. კერძოდ, პოლიციის უფლებამოსილებებს ემატება ფარული საგამოძიებო მოქმედების განხორციელება.

2014 წლის 1 აგვისტოს მიღებული კანონპროექტთა პაკეტით ფარული საგამოძიებო მოქმედებებმა „ოპერატიულ-სამძებრო საქმიანობის შესახებ“ კანონიდან სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსში გადაინაცვლა. რაც იმას ნიშნავს, რომ პოლიციას აღარ აქვს პრევენციული მიზნებისათვის ფარული მოსმენა მიყურადების განხორციელების უფლება. სწორედ ეს წარმოადგენდა ფარულ მოსმენებთან დაკავშირებული რეფორმის მთავარ არსს და მოწონებული იყო არაერთი საერთაშორისო ექსპერტის მიერ. კანონპროექტით შემოთავაზებული ვერსიით, პოლიციის უფლებამოსილებად განისაზღვრა ფარული საგამოძიებო მოქმედებების განხორციელება, რაც კატეგორიულად მიუღებელია და მნიშვნელოვანი უკანგადადგმული ნაბიჯი იქნება ადამიანის პირადი ცხოვრების უფლების დაცვის თვალსაზრისით.

რეკომენდაცია

ფარული საგამოძიებო მეთოდები უნდა გამოიყენებოდეს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსით განსაზღვრულ შემთხვევებში გამოძიების ეტაპზე მხოლოდ გარკვეული კატეგორიის დანაშაულებთან და კონკრეტულ პირებთან კავშირში. დაუშვებელია კვლავ წარსულში დაბრუნებადა პოლიციის აღჭურვა უფლებით- პრევენციის მიზნით განახორციელოს ფარული მოსმენა/მიყურადება. ასევე უნდა განხორციელდეს ცვლილებები „კონტრდაზვერვითი საქმიანობის შესახებ“ კანონის იმ მუხლებში, რომელიც ელექტრონულ თვალთვალს შეეხება.

• „ოდეერების“ დაკანონება

საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 13 დეკემბრის #337 დადგენილებით დამტკიცებული შინაგან საქმეთა სამინისტროს დებულების თანახმად, შინაგან საქმეთა სამინისტროს უფლება აქვს განსაკუთრებული მნიშვნელობის სახელმწიფო დაწესებულებებსა და ორგანოებში დანიშნოს უსაფრთხოების საკითხებში ოფიცრები.

ე.წ. „ოდეერების“ მანკიერი პრაქტიკა, რომელიც საბჭოთა კავშირის გადმონაშთს წარმოადგენს და არც ერთ დემოკრატიულ სახელმწიფოში არ გვხვდება არაერთხელ გამხდარა არასამთავრობო ორგანიზაციათა კრიტიკის საგანი. კოალიციამ „გამჭვირვალე და დამოუკიდებელი მართლმსაჯულებისათვის“ ამ საკითხზე დეტალურად ისაუბრა 2015 წლის 9 თებერვალს გამართულ კონფერენციაზე. კონფერენციას ესწრებოდნენ შინაგან საქმეთა მინისტრის მოადგილე ლევან იზორია და თავდაცვისა და უშიშროების კომიტეტის თავმჯდომარე ირაკლი სესიაშვილი. მათ მიერაც აღინიშნა, რომ არსებული სისტემა ხარვეზიანია და საჭიროებს რეფორმას. თუმცა შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ შემოთავაზებული კანონპროექტით არა ე.წ. „ოდეერების“ ინსტიტუტის გაუქმება და სისტემის რეფორმა ხდება, არამედ „ოდეერების“ ინსტიტუტის დაკანონება. მთავრობის დადგენილების ნაცვლად, უკვე კანონი მიანიჭებს უფლებას უსაფრთხოების სამსახურს სხვადასხვა უწყებებში დანიშნოს უშიშროების საკითხებში ოფიცრები.

რეკომენდაცია

სახელმწიფომ უარი უნდა თქვას ქვეყნის უსაფრთხოების დაცვის საბჭოურ მეთოდებზე და ე.წ. ოდეერების ინსტიტუტზე. შინაგან საქმეთა სისტემის რეფორმა წარმატებული მხოლოდ იმ შემთხვევაში იქნება თუ იგი ადამიანის უფლებათა პატივისცემას და დემოკრატიულ ღირებულებებს დაეყრდნობა.

• ტექნიკური საშუალებების შეძენასა და გამოყენებაზე კონტროლის დაწესება

„სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ კანონპროექტით უსაფრთხოების სამსახურს უფლება ეძლევა განახორციელოს კონტროლი დაკვირვების ელექტრონული საშუალებების (ტელეფონი, მიკროფონი, რადიო-კავშირის სპეციალური ტექნიკა და დაკვირვების სხვა საშუალებები) საქართველოში შემოტანაზე, საქართველოდან გატანაზე, დამზადებასა და გამოყენებაზე. მართალია, „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ: კანონის თანახმად დაკვირვების ელექტრონული საშუალებების დამზადების, შეძენის, იმპორტის ან ექსპორტის ლიცენზია გათვალისწინებულია 2005 წლიდან, მაგრამ ამ ტიპის ლიცენზია დღემდე არ გაიცემა. ასევე არ არსებობს სამართლებრივი პასუხისმგებლობის ზომა აღნიშნული ტექნიკით უნებართვოდ ვაჭრობისათვის. აღნიშნულიდან გამომდინარე გაურკვეველია თუ რას მოიცავს ცნება „კონტროლი“ და რა სახის კონტროლი უნდა განახორციელოს უსაფრთხოების სამსახურმა ტექნიკის შემოტანაზე, მაშინ როდესაც არ არსებობს არანაირი სამართლებრივი ბაზა პასუხისმგებლობის განსაზღვრისათვის.

რეკომენდაცია

უსაფრთხოების სამსახურისთვის კონტროლის ახალი სფეროს განსაზღვრისას ფრთხილად უნდა მოხდეს უსაფრთხოების სამსახურის ახალ ფუნქციასა და ადამიანის უფლებებს შორის ბალანსის დადგენა. კანონი არ განმარტავს თუ რა იგულისხმება „კონტროლის“ ცნებაში. დაკვირვების ელექტრონულ საშუალებებზე ზოგადად, კონკრეტულ შემთხვევაში ლეგიტიმური საფუძვლის განსაზღვრის გარეშე კონტროლის დაწესება, წარმოადგენს, როგორც ადამიანის პირად ცხოვრებაში, ასევე სამოქალაქო ბრუნვის თავისუფლებაში ჩარევას. ქვეყნის უსაფრთხოების ინტერესებიდან გამომდინარე შესაძლებელია განისაზღვროს თუ კონკრეტულად რომელი დაკვირვების საშუალებების შემოტანასა და შეძენაზე არის საჭირო ნებართვის აღება და შესაბამისად, რომელი შეიძლება დაექვემდებაროს კონტროლს/აღრიცხვას. თუმცა აბსოლუტურას გაუმართლებელია ამ რიცხვში მოხვდეს ყველა სახის დაკვირვების ტექნიკური საშუალება მათ შორის ტელეფონი, მიკროფონი და აშ.

მნიშვნელოვანი პრობლემები, რომელსაც შემოთავაზებული კანონპროექტი დაურეგულირებელს ტოვებს

• შინაგან საქმეთა სამინისტროდან უსაფრთხოების სამსახურის ტექნიკურ გამოყოფა

რეფორმის ძირითადი უნდა ყოფილიყო არა უსაფრთხოების სამსახურისა და პოლიციის ტექნიკური გამიჯვნა, არამედ მათი ფუნქციური გაყოფა, რაც შემოთავაზებული კანონპროექტით არ არის გადაწყვეტილი. უშიშროების სამსახურებს უნარჩუნდება სამართალდაცვითი ფუნქციები, რაც გულისხმობს გარკვეული დანაშაულების აღკვეთას და გამოძიებას, ასევე იძულების ღონისძიებების, მათ შორის ფიზიკური ძალის, სპეციალური საშუალებებისა და ცეცხლსასროლი იარაღის გამოყენების უფლებას. შემოთავზებული ცვლილებით ხდება არა ძალების დეკონცენტრირება არამედ ახალი სტრუქტურის შექმნას, კვლავ დუბლირებული ფუნქციებით.

რეკომენდაცია

უსაფრთხოების სამსახურის რეფორმის მიზანი არ შეიძლება იყოს ახალი შეუზღუდავი ძალაუფლების მქონე სტრუქურის ჩამოყალიბება. არსებობს მაღალი რისკი, რომ ამგვარი სტრუქტურა მასობრივი კონტროლის იარაღად იქცევა. უსაფრთხოების სამსახურს არ უნდა ჰქონდეს სამართალდაცვითი და გამოძიების ფუნქცია და მისი ძირითადი ფუნქცია ანალიტიკური საქმიანობა უნდა იყოს.

• საპარლამენტო კონსტროლის ფორმალური ხასიათი

კანონპროექტის თანახმად უსაფრთხოების სამსახური მთავრობასთან ერთად პარლამენტის წინაშეც არის ანგარიშვალდებული. პარლამენტის როლის გაზრდა მნიშვნელოვანია. თუმცა შემოთავაზებული კანონპროექტი ითვალისწინებს არა პარლამენტის მიერ რეალური კონტროლის განხორციელებასა და ანგარიშვალდებულების მექანიზმის შექმნას, არამედ ფორმალურ პასუხისმგებლობას. უსაფრთხოების სამსახურში ინფორმაციის აბსოლუტური უმრავლესობა საიდუმლოა და პარლამენტის სხდომაზე ანგარიშის წარდგენას ვერ იქნება რეალური კონტროლის განხორციელების მექანიზმი.

რეკომენდაცია

ეფექტიანი კონტროლის გამნხორციელებისათვის მნიშვნელოვანია შეიქმნას ნდობის ჯგუფის მსგავსი სტრუქტურა, რომელშიც ყველა ფრაქციიდან შევა თითო წარმომადგენელი (რათა გამოირიცხოს პოლიტიკური მიკერძოება)ნ და ამ პირებს ექნებათ ხელმისაწვდომობა უსაფრთხოების სამსახურის საქმიანობის შესახებ ყველა ინფორმაციაზე. შესაბამისად ისინი რეალურად შეძლებენ კონტროლის განხორციელებას.

ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, მიგვაჩნია, რომ საჭიროა კანონპროექტთა პაკეტზე მუშაობის გაგრძელება, პროცესის ღიად და გამჭვირვალედ წარმართვა, იმისათვის რომ მივიღოთ რეალური შედეგის მომტანი რეფორმა. რეფორმა, რომელიც მნიშვნელოვნად განაპირობებს ქვენის დემოკრატიულ განვითარებას და კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად 28 მილიონი ლარი უჯდება სახელმწიფოს, ფართო მსჯელობის და დისკუსის შედეგად უნდა განხორციელდეს.