ENG

კანონპროექტიდან კანონამდე: რა ვადებში მიიღება კანონები საქართველოში

24 ოქტომბერი, 2012

საქართველოს პარლამენტის აპარატის მხარდაჭერითა და ჩვენი საპარლამენტო მონიტორინგის პროექტის ფარგლებში, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ 2012 წელს დაიწყო პარლამენტში ინიცირებული კანონპროექტების შესახებ პროცედურული ინფორმაციის შეგროვება და საკომიტეტო მუშაობის პროცესზე დაკვირვება. ეს არის რიგით მეორე პუბლიკაცია სამნაწილიანი ბლოგ-პოსტების სერიიდან, რომელიც ჩვენ მიერ შეგროვებულ მონაცემებს მიმოიხილავს. (პირველი ბლოგ-პოსტი: ვისი ინიცირებულია პარლამენტის მიერ მიღებული კანონები.)

პროცედურული ვადების დაცვა კანონშემოქმედებაში კარგი მმართველობის უზრუნველყოფის მნიშვნელოვანი ასპექტია. საკომიტეტო სხდომები საჯაროა, რაც საზოგადოების წარმომადგენლებს თეორიულად აძლევს შესაძლებლობას, მონაწილეობა მიიღონ საკანონმდებლო პროცესში და გავლენა მოახდინონ გადაწყვეტილებებზე. თუმცა, მოქალაქეთა ჩართულობა დიდწილად არის დამოკიდებული შესაბამისი საპარლამენტო პროცედურების არსებობაზე.

ცნობილია, რომ საქართველოს პარლამენტში მნიშვნელოვანი კანონები ხშირად მოკლე ვადებში მიიღებოდა, რაც დაინტერესებულ მხარეებს სრულად ჩართვის შესაძლებლობას არ აძლევდა. ამის მაგალითია 2011 წლის ბოლოს მიღებული ცვლილებები კანონში „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ“, რომელიც პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების საკითხებს არეგულირებდა. პროექტი, რომლის ინიცირებასაც უარყოფითი გამოხმაურება მოჰყვა ზოგიერთი პოლიტიკური აქტორისა და სამოქალაქო საზოგადოების დიდი ნაწილის მხრიდან, კონსენსუსის არარსებობის და მიმდინარე ცხარე დისკუსიის მიუხედავად, კანონად 12 დღეში იქცა. 

 

კანონების ტიპები
დღეის მდგომარეობით, საქართველოს პარლამენტს 2012 წელს სულ 298 კანონი აქვს მიღებული. ჩვენ მიერ შეგროვებული მონაცემები ხუთი ტიპის კანონს ეხება:  

  • კანონი: ცვლილებები არსებულ კანონმდებლობაში ან ახალი კანონები.
  • ორგანული კანონი: იერარქიულად უფრო მაღლა მდგომი, ვიდრე ჩვეულებრივი კანონი. ორგანული კანონის შეცვლა ან მიღება საჭიროებს უფრო მაღალ ქვორუმს და მეტ ხმას პლენარულ სხდომაზე.
  • ცვლილებები კონსტიტუციაში: მას შემდეგ, რაც კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ ინიციატივა დარეგისტრირდება, კონსტიტუციური კანონის პროექტი ერთთვიან სახალხო განხილვის ფაზაში შედის, რომლის შემდეგაც დასაშვებია კანონპროექტის განხილვა კომიტეტებსა და პლენარულ სხდომაზე.  
  • პარლამენტის რეგლამენტი: ცვლილებებს რეგლამენტში მხოლოდ პარლამენტის მუშაობაზე აქვს გავლენა. 2012 წლის ივნისში პარლამენტმა დაამტკიცა ახალი რეგლამენტი, რომელიც ძალაში ახალი, მერვე მოწვევის პარლამენტის ოფიციალურად არჩევისთანავე შევიდა, ხოლო ზოგიერთი ნორმა 2013 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების შედეგების გამოცხადების შემდეგ ამოქმედდება.
  • ცვლილებები 2012 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში: ცვლილებები წლევანდელ ბიუჯეტში ჯერ-ჯერობით სამჯერ განხორციელდა. ასეთი ცვლილებები საჭიროებს დეპუტატების მხარდაჭერას მხოლოდ თითო მოსმენით საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტსა და პლენარულ სხდომაზე.


გრაფიკი 1 უჩვენებს მიღებული კანონების რაოდენობებს სწორედ ამ ტიპების მიხედვით:

გრაფიკი 1: პარლამენტის მიერ 2012 წელს მიღებული კანონები ტიპების მიხედვით

განხილვის ვადები
ჩვენ მიერ შეგროვებული ინფორმაცია გვაძლევს შესაძლებლობას ვნახოთ, თუ რა ვადებში იხილებოდა და მტკიცდებოდა კანონპროექტები მე-7 მოწვევის პარლამენტში. თითოეული კანონისათვის ჩვენ გამოვთვალეთ მისი განხილვის ხანგრძლივობა კანონპროექტის ბიუროზე წარდგენიდან მის საბოლოო დამტკიცებამდე კალენდარულ დღეებში. მაგალითად, თუ კანონპროექტის ინიცირება პარლამენტში მოხდა ორშაბათს, ხოლო მესამე მოსმენით დამტკიცება – მომდევნო ორშაბათს, კანონპროექტის განხილვის ვადა იქნებოდა 8 დღე. მე-2 და მე-3 გრაფიკებში ნაჩვენებია მე-7 მოწვევის პარლამენტის ბოლო სესიაზე მიღებული კანონების განხილვის ვადები.

გრაფიკი 2: 2012 წელს მიღებული კანონების განხილვის ხანგრძლივობა (1-60 კალენდარული დღე)

ვადები იმ კანონპროექტებისათვის, რომელთა დამტკიცებასაც 60-ზე დღეზე მეტი დრო დასჭირდა, ნაჩვენებია მე-3 გრაფიკზე. უნდა აღინიშნოს, რომ 298 მიღებული კანონიდან 254 იყო ინიცირებული 2012 წელს, ხოლო დანარჩენები – წინა სესიების დროს. ასეთი კანონპროექტებიც მე-3 გრაფიკშია შესული. 

გრაფიკი 3: 2012 წელს მიღებული კანონების განხილვის ვადები (60 კალენდარულ დღეზე მეტი)


ჩვენ გამოვთვალეთ ასევე საშუალო, მინიმალური და მაქსიმალური განხილვის ხანგრძლივობა 2012 წელს ინიცირებული და მიღებული კანონებისათვის (იხილეთ გრაფიკები 4 და 5). წინა სესიებზე ინიცირებულ კანონპროექტებსაც თუ ჩათვლით, 2012 წელს მიღებული კანონების საშუალო განხილვის ვადა არის 74,6 კალენდარული დღე, ხოლო ორგანული კანონისათვის – 30,5 დღე. რაც შეეხება მაქსიმალურ პერიოდებს, კანონის შემთხვევაში დაფიქსირდა 1573 დღე, ხოლო ორგანული კანონისათვის – 155. 

გრაფიკი 4: 2012 წელს ინიცირებული და მიღებული კანონების განხილვის საშუალო ვადები

 

გრაფიკი 5: 2012 წელს ინიცირებული და მიღებული კანონების განხილვის მინიმალური და მაქსიმალური ვადები

როგორც ვხედავთ, კანონპროექტიდან კანონამდე გზა განსხვავდება თითოეული ტიპის საკანონმდებლო ინიციატივისათვის. გარდა ამისა, სხვა ტიპის კანონპროექტებზე მეტად დიდი სხვაობა შეინიშნება თავად საქართველოს კანონის განხილვის ვადებს შორის, სადაც ხანგრძლივობა 2-დან 1573 დღემდე მერყეობს. კანონპროექტების დაახლოებით ნახევარი 17-დან 32 დღის ვადაში იყო განხილული. მეტი ინფორმაცია მე-7 მოწვევის პარლამენტის უკანასკნელ სესიაზე მიღებული კანონპროექტების შესახებ შეგიძლიათ იხილოთ ჩვენს მონაცემთა ბაზაში

პარლამენტის რეგლამენტი პირდაპირ არ ადგენს კანონპროექტის განხილვის დასაშვებ მინიმალურ და მაქსიმალურ ვადებს. აღსანიშნავია, რომ პარლამენტს შეუძლია, ბიუროს ნებართვით, განიხილოს და მიიღოს კანონები დაჩქარებული წესითაც ერთი კვირის განმავლობაში. თუმცა ყოველთვის არ არის ნათელი, თუ რომელი კანონპროექტის განხილვა მიმდინარეობს დაჩქარებულ რეჟიმში. მაგალითად, 15 კანონი 2-დან 8 დღეში იქნა მიღებული, საიდანაც სამი იყო საბიუჯეტო ცვლილებები, ერთი ცვლილება უკავშირდებოდა ახალ სამაუწყებლო ვალდებულებებს წინასაარჩევნოდ (ე.წ. must-carry და must-offer), ხოლო ორი კანონპროექტის ინიცირება და მიღება რიგგარეშე სესიაზე მოხდა მთავრობისათვის ნდობის გამოცხადებასთან ერთად. დანარჩენი კანონების დაჩქარებული წესით განხილვის შესახებ ჩვენთვის არ არის ცნობილი. გარდა ამისა, ის კანონპროექტები, რომელთა დაჩქარებული წესით განხილვის შესახებ ოფიციალურად იყო ცნობილი, ერთ კვირაზე მეტხანს იხილებოდა.

ჩვენ ასევე შევნიშნეთ, რომ ზოგიერთი კანონის განხილვა და მიღება ხდებოდა განსაკუთრებით ხანგრძლივ ვადებში. რამდენიმე კანონი, რომელთა განხილვაც განსაკუთრებით გაიწელა დროში, საბოლოოდ 2012 წლის გაზაფხულის სესიაზე იქნა მიღებული:

  • საქართველოს კანონი „ნარკოტიკული საშუალებების, ფსიქოტროპული ნივთიერებების, პრეკურსორებისა და ნარკოლოგიური დახმარების შესახებ“, რომელიც ნარკოტიკული პოლიტიკისა და ჯარიმების ლიბერალიზაციას ახდენს: 1573 დღე;
  • საქართველოს კანონები „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე’’ და ,,საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის შესახებ, რომელიც საჯარო მოხელეთათვის საშემოსავლო დეკლარაციების შევსების მოთხოვნებს აზუსტებს: 243 დღე;
  • საქართველოს კანონი „თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“: 240 დღე.

ახლა, როდესაც პარლამენტის შემადგენლობა მნიშვნელოვნად არის შეცვლილი, იმედი გვაქვს, რომ პარლამენტში არსებული პროცედურული პრაქტიკა გაუმჯობესდება. ძლიერი უმცირესობის ყოფნა პარლამენტში განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი იქნება იმისათვის, რომ უზრუნველყოფილ იქნას წესების დაცვა და კანონშემოქმედებაში დისკუსიის წახალისება.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა  – საქართველო“ მე-8 მოწვევის პარლამენტს მოუწოდებს:

  • გადასინჯულ იქნას საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი და მასში აისახოს კანონპროექტის განხილვის დასაშვები მინიმალური და მაქსიმალური ვადები თითოეული ეტაპისათვის;
  • დაჩქარებული წესით განხილულ იქნას კანონპროექტები მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში, როდესაც არსებობს ამის აუცილებლობა. შესაბამისად,
  1. ინიციატორებს დაევალოთ კანონპროექტის თანმხლებ განმარტებით ბარათში აღნიშნონ და დაასაბუთონ თავიანთი მოთხოვნა.
  2. ყოველი ასეთი კანონპროექტისათვის ბიუროს, პლენარული და კომიტეტის სხდომების დღის წესრიგებსა და ოქმებში გაკეთდეს შესაბამისი მითითება;
  • საპარლამენტო კომიტეტებმა აიღონ პროცედურების აღსრულების ვალდებულება და საჯაროობის პრინციპის დაცვით დაგეგმონ და წარმართონ კანონპროექტის განხილვა.
  • Author: ეკა როსტომაშვილი, კახა ურიადმყოფელი
    parliament