ზოგადი მიმოხილვა

ევროპის საბჭოს ადამიანის უფლებათა კომისარი თავის მორიგ მემორანდუმში საქართველოს შესახებ, რომელიც მისივე პირველი მემორანდუმის შემდეგ 15 თვეში გამოქვეყნდა, აფასებს საქართველოში განვითარებულ ორ ურთიერთდაკავშირებულ პროცესს:

1) 2024 წელსა და 2025 წლის დასაწყისში საპროტესტო აქციების დროს სამართალდამცავი ორგანოების მიერ ჩადენილი დარღვევებისათვის ანგარიშვალდებულების მუდმივ უქონლობას;

2) დემოკრატიული თავისუფლებების, განსაკუთრებით მშვიდობიანი შეკრების, გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლებების, თანდათანობით შეზღუდვას.

კომისრის დასკვნით, პოლიციის ძალადობისთვის ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის მიმართულებით მხოლოდ მცირე პროგრესი იქნა მიღწეული, მაშინ როდესაც 2023 წლიდან მიღებულმა და 2025–2026 წლებში კიდევ უფრო გამკაცრებულმა საკანონმდებლო და ადმინისტრაციულმა ზომებმა მნიშვნელოვნად შეავიწროვა სამოქალაქო სივრცე და გააჩინა სერიოზული კითხვები საქართველოს მიერ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მოთხოვნებთან შესაბამისობის შესახებ.

I. სამართალდამცავი ორგანოების არასათანადო ქმედებებისთვის ანგარიშვალდებულება

ა) მცირე პროგრესი საპროტესტო აქციებთან დაკავშირებული დარღვევების გამოძიების მხრივ

კომისარი აღნიშნავს, რომ 2025 წლის მარტში გაცემული რეკომენდაციების მიუხედავად, დემონსტრაციების დროს სამართალდამცავთა მიერ გადამეტებული ძალის გამოყენების ფაქტების გამოძიება კვლავაც უმეტესად არაეფექტიანი და არასრულია.

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს ხელისუფლებამ წარმოადგინა ინიციატივა, რომელიც პოლიციელებს თვალსაჩინო საიდენტიფიკაციო ნომრების ტარებას ავალდებულებს, ანგარიშვალდებულება რეალურად კვლავაც შეზღუდულია. საპროტესტო აქციებთან დაკავშირებული ძალადობისთვის პოლიციელთა მიმართ  პირველი საჯაროდ ცნობილი სისხლისსამართლებრივი დევნა მხოლოდ 2026 წლის მაისში დაიწყო, როდესაც ხუთ მოქმედ ან ყოფილ პოლიციელს ბრალი წარედგინა მომიტინგის, პოლიტიკოსისა და ჟურნალისტის მიმართ სავარაუდო არასათანადო მოპყრობის ფაქტებთან დაკავშირებით.

კომისრის შეფასებით, ჩადენილი ძალადობის მასშტაბის გათვალისწინებით,  ეს ძალზე არასაკმარისია. სახალხო დამცველმა მიიღო დაახლოებით 360 პირის საჩივარი არასათანადო მოპყრობის შესახებ, მათ შორის წამებისა და სექსუალური ძალადობის მუქარის ფაქტებზე. 180-ზე მეტ პირს დაზარალებულის სტატუსი მიენიჭა, თუმცა პასუხისმგებლობა მხოლოდ ოფიციალურ პირთა მცირე ნაწილს დაეკისრა.

ბ) გამოძიების დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებული პრობლემა

ერთ-ერთი მთავარი პრობლემა 2025 წლის ივლისში სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის გაუქმება და მისი ფუნქციების პროკურატურისთვის გადაცემაა. კომისარი მანამდე დამოუკიდებელი საგამოძიებო მექანიზმის გაძლიერების და არა გაუქმების მომხრე იყო.

მისი შეფასებით, პოლიციის შესაძლო დანაშაულების გამოძიების პროკურატურისთვის გადაცემა ბადებს ლეგიტიმურ კითხვებს ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის შესახებ, რადგან პროკურორები რეგულარულად თანამშრომლობენ სამართალდამცავ ორგანოებთან სისხლის სამართლის საქმეებში. მისი თქმით, ამან შესაძლოა შეასუსტოს საზოგადოების ნდობა გამოძიებების მიუკერძოებლობის მიმართ.

კომისარი ასევე მიუთითებს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს არაერთ გადაწყვეტილებაზე, რომლებითც საქართველოს პასუხისმგებლობა დაეკისრა არასათანადო მოპყრობისა და გადამეტებული ძალის გამოყენების შესახებ ცნობების ეფექტიანად გამოუძიებლობის გამო.

გ) დანაშაულთა კვალიფიკაცია

მემორანდუმში უარყოფითად არის შეფასებული პროკურატურის პრაქტიკა, რომლის მიხედვითაც სამართალდამცავი ორგანოების თანამშრომლების მიერ ჩადენილი დანაშაულებრივი აქტები კვალიფიცირდება შედარებით ნაკლებად მძიმე დანაშაულებად, როგორიცაა უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენება ან ჟურნალისტურ საქმიანობაში ხელის შეშლა, ნაცვლად წამების, წამების მუქარის ან არაადამიანური და დამამცირებელი მოპყრობის მუხლებისა.

კომისრის შეფასებით, სახალხო დამცველის, ჟურნალისტებისა და ადამიანის უფლებათა ორგანიზაციების მიერ შეგროვებული მტკიცებულებები უფრო მძიმე ქმედებებზე მიუთითებს.

დ) წყლის ჭავლში ქიმიური ნივთიერებების გამოყენება

განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა ხელისუფლების მიერ იმ ფაქტის საბოლოო აღიარებას, რომ 2024 წლის საპროტესტო აქციების დროს გამოყენებულ წყლის ჭავლში შერეული იყო ქიმიური ნივთიერებები.

კომისარი აღნიშნავს, რომ მაღალი თანამდებობის პირები თავდაპირველად უარყოფდნენ ამ ფაქტს. თუმცა, მედიის მიერ ინფორმაციის გავრცელებისა და შემდგომი ოფიციალური აღიარების შემდეგ, ხელისუფლებამ განაცხადა, რომ გამოყენებული ნივთიერება იყო CS გაზისა და პროპილენგლიკოლის ნარევი.

კომისარი მოითხოვს ამ პრაქტიკის კანონიერებისა და პროპორციულობის სრულ, დამოუკიდებელ და გამჭვირვალე გამოძიებას. იგი ხაზს უსვამს, რომ მასობრივი კონტროლის ღონისძიებებში ქიმიური გამაღიზიანებლების გამოყენება უნდა შეესაბამებოდეს კანონიერების, აუცილებლობის, პროპორციულობისა და სიფრთხილის პრინციპებს, რომლებიც გათვალისწინებულია ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართლის სტანდარტებითა და გაეროს 2020 წლის სახელმძღვანელო დოკუმენტით ნაკლებად ლეტალური იარაღის გამოყენების შესახებ.

ე) ძირითადი რეკომენდაციები ანგარიშვალდებულების მიმართულებით

კომისარი რეკომენდაციას უწევს ხელისუფლებას, უზრუნველყოს:

• პოლიციელთა სავალდებულო საიდენტიფიკაციო წესების მიღება და ეფექტიანად აღსრულება;
• პოლიციის არასათანადო ქმედებების შესახებ ყველა ცნობის დამოუკიდებელი, სწრაფი და სრულყოფილი გამოძიება;
• ინდივიდუალურ პასუხისმგებლობასთან ერთად სამეთაურო პასუხისმგებლობის საკითხის შესწავლა;
• იმ საქმეების ხელახალი კვალიფიკაცია, სადაც მტკიცებულებები მიუთითებს წამებაზე ან არაადამიანურ მოპყრობაზე;
• ქიმიური ნივთიერებებით გაძლიერებული წყლის ჭავლის გამოყენების დამოუკიდებელი გამოძიება; 
• საპროტესტო აქციების პოლიციურ მართვასა და არასათანადო მოპყრობასთან დაკავშირებით ადამიანის უფლებათა ევროპულის სასამართლოს გადაწყვეტილებების სრული აღსრულება.

II. დემოკრატიული თავისუფლებების მზარდი შეზღუდვები

A. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლება

კომისარი ასკვნის, რომ 2025 წლის განმავლობაში მიღებულმა საკანონმდებლო ცვლილებებმა მნიშვნელოვნად შეზღუდა მშვიდობიანი შეკრების უფლება.

ა) სანქციების გამკაცრება

2025 წლის ოქტომბერში მიღებული ცვლილებებით მნიშვნელოვნად გაიზარდა საპროტესტო აქტივობებთან დაკავშირებული სანქციები:

• ადმინისტრაციული ჯარიმები გაიზარდა 15 000 ლარამდე;
• პირველი ადმინისტრაციული სამართალდარღვევისთვის შესაძლებელი გახდა 60 დღემდე ადმინისტრაციული პატიმრობის გამოყენება;
• განმეორებითი ადმინისტრაციული სამართალდარღვევები შეიძლება გახდეს სისხლისსამართლებრივი დევნისა და ორ წლამდე თავისუფლების აღკვეთის საფუძველი.

კომისარი ამ ზომებს არაპროპორციულად მიიჩნევს და აღნიშნავს, რომ მათ შესაძლოა საზოგადოებრივი მონაწილეობის შემაკავებელი ეფექტი ჰქონდეს.

ბ) სპონტანური შეკრებების შეზღუდვა

2025 წლის დეკემბრის ცვლილებებით დაწესდა დამატებითი შეტყობინების მოთხოვნები, მათ შორის სპონტანური აქციებისთვის, ხოლო, შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიენიჭა უფლებამოსილება, შეცვალოს დემონსტრაციების დრო ან ადგილი.

კომისარი ხაზს უსვამს, რომ სპონტანური შეკრებები დაცულია ადამიანის უფლებათა ევროპული სტანდარტებით, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც ისინი პოლიტიკური მოვლენების დაუყოვნებელ პასუხს წარმოადგენს. მისი შეფასებით, ზომები, რომლებიც პრაქტიკულად შეუძლებელს ხდის სპონტანურ პროტესტს, შეუთავსებელია კონვენციასთან.

გ) აღსრულების პრაქტიკა

შეშფოთებას იწვევს ასევე ამ ცვლილებების მასშტაბური აღსრულება. გავრცელებული ინფორმაციით, ათასობით ადმინისტრაციული საქმე აღიძრა მომიტინგეთა წინააღმდეგ, მრავალ პირს შეეფარდა ადმინისტრაციული პატიმრობა, ხოლო ახალი ნორმების საფუძველზე დაიწყო სისხლისსამართლებრივი დევნებიც.

კომისრის შეფასებით, ამ საკანონმდებლო ცვლილებების ერთობლივი ეფექტი სერიოზულ კითხვებს აჩენს ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-11 მუხლთან მათი შესაბამისობის შესახებ.

B. გაერთიანების თავისუფლება

მემორანდუმი სერიოზულ შეშფოთებას გამოხატავს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისა და უცხოური დაფინანსების მიმღები სუბიექტების მიმართ მიმართულ კანონმდებლობასთან დაკავშირებით.

ა) უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის აქტი (FARA)

2025 წლის აპრილში საქართველომ მიიღო უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის აქტი (FARA), რომელიც უცხოელი პრინციპალის სახელით ფართოდ განსაზღვრულ პოლიტიკურ საქმიანობაში ჩართულ პირებსა და ორგანიზაციებს „უცხოელ აგენტებად“ რეგისტრაციას ავალდებულებს.

კომისრის აზრით, FARA უფრო შემზღუდველია, ვიდრე უკვე საკამათო „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონი. იგი აღნიშნავს, რომ ტერმინი „უცხოელი აგენტი“ ბუნებრივად სტიგმატიზირებელია და ქმნის რისკს, რომ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები წარმოჩინდნენ როგორც არალოიალური ან ეროვნული ინტერესების საწინააღმდეგოდ მოქმედი სუბიექტები.

კანონის მოთხოვნების შეუსრულებლობამ შეიძლება გამოიწვიოს სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა და ხუთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთა.

ბ) უცხოური დაფინანსების შეზღუდვები

დამატებითი ცვლილებებით დაწესდა უცხოური გრანტების მიღებისთვის მთავრობის წინასწარი თანხმობის მოთხოვნა და გაფართოვდა გრანტის განმარტება, რამაც  ფინანსური და ტექნიკური დახმარების ფართო სპექტრი მოიცვა.

კომისრის შეფასებით, ეს ზომები ზედმეტად ზღუდავს სამოქალაქო საზოგადოების შესაძლებლობას მოიპოვოს რესურსები და დამოუკიდებლად იმოქმედოს. იგი მიუთითებს მტკიცებულებებზე, რომლებითაც დასტურდება, რომ საერთაშორისო დონორებმა მკვეთრად შეამცირეს დაფინანსება და რამდენიმე ორგანიზაციამ საერთოდ შეაჩერა საქმიანობა ან იურიდიული დახმარების პროგრამები.

გ) გამოძიებები არასამთავრობო ორგანიზაციების წინააღმდეგ

კომისარი ყურადღებას ამახვილებს ათეულობით ორგანიზაციის მიმართ დაწყებულ ადმინისტრაციულ და სისხლისსამართლებრივ გამოძიებებზე. ხელისუფლებამ არასამთავრობო ორგანიზაციებისგან მოითხოვა ვრცელი ინფორმაციის წარდგენა, გაყინა საბანკო ანგარიშები და დაიწყო გამოძიებები სავარაუდო საბოტაჟისა და სახელმწიფო უსაფრთხოების წინააღმდეგ მიმართული ქმედებების შესახებ.

კომისარი გამოთქვამს შეშფოთებას, რომ ეს ზომები, ოფიციალურ პირთა მტრულ რიტორიკასთან ერთად, შესაძლოა მიმართული იყოს ხელისუფლების კრიტიკოსების დაშინებისა და დამოუკიდებელი სამოქალაქო აქტივობის შეზღუდვისკენ.

C. პოლიტიკური პლურალიზმი

კომისარი ასევე განიხილავს პოლიტიკურ პარტიებთან და პოლიტიკურ პროცესებში მონაწილეობასთან დაკავშირებულ საკანონმდებლო ცვლილებებს.

ყოფილი მმართველი პარტიების საქმიანობის შესწავლის ფონზე, მმართველმა პარტიამ საკონსტიტუციო სასამართლოს მიმართა რამდენიმე ძირითადი ოპოზიციური პარტიის აკრძალვის მოთხოვნით. პარალელურად, ოპოზიციონერი პოლიტიკოსების წინააღმდეგ დაიწყო სისხლისსამართლებრივი დევნა და მათ ნაწილს პატიმრობა შეეფარდა.

კომისარი მიიჩნევს, რომ ეს მოვლენები შეუთავსებელია პოლიტიკური პლურალიზმის პრინციპებთან, რომლებიც დაცულია ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციით.

D. გამოხატვის თავისუფლება და მედიის თავისუფლება

მემორანდუმი მიუთითებს დამოუკიდებელი ჟურნალისტიკისა და საჯარო გამოხატვის თავისუფლების მზარდ შეზღუდვებზე.

ძირითადი პრობლემებია:

• მაუწყებლების უცხოური დაფინანსების აკრძალვა;
• კომუნიკაციების კომისიის მარეგულირებელი უფლებამოსილების გაფართოება;
• ცილისწამების შესახებ კანონმდებლობის ცვლილებები, რომლებიც მტკიცების ტვირთს მოპასუხეს აკისრებს;
• ჟურნალისტების წინააღმდეგ სისხლისსამართლებრივი საქმეები, მათ შორის ჟურნალისტ მზია ამაღლობელის პატიმრობაში ყოფნის გაგრძელება; და
• „ოჯახური ღირებულებებისა და არასრულწლოვანთა დაცვის შესახებ“ კანონით გათვალისწინებული შეზღუდვები, რომლებიც LGBTI თემატიკასთან დაკავშირებულ გამოხატვას ეხება.

კომისარი აცხადებს, რომ ამ ზომებმა შესაძლოა ხელი შეუწყოს თვითცენზურას და დააზიანოს მედიის დამოუკიდებლობა.

დასკვნა

კომისრის შეფასებით, საქართველოში დემოკრატიული თავისუფლებების მდგომარეობა მნიშვნელოვნად უარესდება. მიუხედავად იმისა, რომ ანგარიშვალდებულების მიმართულებით გარკვეული ცალკეული ნაბიჯები გადაიდგა, საპროტესტო აქციებთან დაკავშირებული დარღვევების გამოძიება კვლავ არასაკმარისია და დაუსჯელობა კვლავ პრობლემად რჩება. ამავე დროს, საკანონმდებლო და ადმინისტრაციული ზომების ფართო პაკეტმა თანდათან შეზღუდა მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლება, სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობა, პოლიტიკური პლურალიზმი და გამოხატვის თავისუფლება.

კომისარი მოუწოდებს საქართველოს ხელისუფლებას, გააუქმოს ან არსებითად გადახედოს 2024 წლიდან მიღებულ შემზღუდავ კანონმდებლობას, აღადგინოს პირობები დამოუკიდებელი სამოქალაქო საზოგადოების და პოლიტიკური ოპოზიციის ფუნქციონირებისთვის, უზრუნველყოს სამართალდამცავთა არასათანადო ქმედებებისთვის რეალური ანგარიშვალდებულება და სრულად შეასრულოს საქართველოს ვალდებულებები ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის ფარგლებში.