მიმოხილვა

საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემა აღმასრულებელი შტოს დომინირებითა და სისტემის სხვა ძირითადი ინსტიტუტების შედარებითი სისუსტით ხასიათდება.

შენიშვნა: გრაფაში წარმოდგენილი საბოლოო ქულები ასახავს საყრდენი ინსტიტუტების საერთო ეფექტიანობას და ეფუძნება სამი განზომილების – შესაძლებლობების
(რესურსები, დამოუკიდებლობა), მართვის (გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება, კეთილსინდისიერება) და როლის (რომელიც განსხვავებულია სხვადასხვა ინსტიტუტის
მიხედვით) – საშუალო ქულას.

აღმასრულებელი შტო და სამართალდამცავი უწყებები, სხვა საყრდენ ინსტიტუტებზე გაცილებით ძლიერები არიან, განსაკუთრებით მათი შესაძლებლობებისა და კორუფციის
წინააღმდეგ ბრძოლაში მათი როლის თვალსაზრისით. შიდა მართვის მაჩვენებლების მიხედვით (გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება და კეთილსინდისიერება), მათ საშუალო
პოზიციები უჭირავთ. მიუხედავად იმისა, რომ ნებისმიერი ინსტიტუტის სიძლიერე დადებითი ნიშანია, განსაკუთრებული ყურადღებას იქცევს სხვა საყრდენი ინსტიტუტების
შედარებითი სისუსტე. საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლების ნაკლოვანებები, რომლებიც მათ დამოუკიდებლობას და აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის უნარს უკავშირდება, იმაზე მიუთითებს, რომ ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემაში მნიშვნელოვანი პრობლემები არსებობს. ეს განსაკუთრებით
შემაშფოთებელია იმის გათვალისწინებით, რომ არასახელმწიფო ინსტიტუტები, რომლებიც მაკონტროლებელ ფუნქციას უნდა ასრულებდნენ (მედია, პოლიტიკური პარტიები და
სამოქალაქო საზოგადოება) საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ყველაზე სუსტ რგოლებს შორის არიან. შედეგად, კვლავაც სერიოზულ პრობლემად რჩება
თანამდებობრივი ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობა.

ანტიკორუფციული პოლიტიკის მოკლე ისტორია

მთავრობამ, რომელიც ქვეყნის სათავეში 2003 წლის „ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ მოვიდა, მთელი რიგი რეფორმები გაატარა, რომლებიც წარმატებული აღმოჩნდა იმ დროს
ფართოდ გავრცელებულ კორუფციასთან ბრძოლის მხრივ. სამართალდამცავი უწყებების მიერ გატარებულმა ზომებმა, მრავალი საჯარო უწყების დაფინანსების გაზრდამ და
ბიუროკრატიული აპარატის შემცირებამ, მთლიანობაში, საჯარო სამსახურის ქვედა რგოლებში კორუფციის თითქმის სრული აღმოფხვრა განაპირობა. ამის მიუხედავად,
აღმასრულებელი შტოს უმაღლეს საფეხურზე ძალაუფლების კონცენტრაცია და ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემის სისუსტე მთავრობის მიერ ძალაუფლების
ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობებს ქმნის და შეშფოთებას იწვევს კანონის უზენაესობის პრინციპის დაცვის თვალსაზრისით.

ამ თავდაპირველი რეფორმების შემდეგ, ხელისუფლების ანტიკორუფციული პოლიტიკა საკანონმდებლო ბაზის მუდმივი რეფორმირებით ხასიათდებოდა. 2004 წლიდან მოყოლებული,
ხელისუფლებამ მიიღო ან შეცვალა მთელი რიგი ანტიკორუფციული კანონებისა, მათ შორის ინტერესთა შეუთავსებლობისა და თანამდებობის პირთა ქონების დეკლარირების
მარეგულირებელი ნორმები. 2005–2010 წლებში მიღებულ იქნა ახალი კანონები სახელმწიფო შესყიდვების, უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულებისა და შიდა აუდიტის
სუბიექტების შესახებ. თუმცა, ბოლო პერიოდში მიღებული ეს სამართლებრივი ნორმები პრაქტიკაში სრულად ჯერაც არ დანერგილა, რაც პოლიტიკური ნების ნაკლებობით ან
მათი აღსრულების ძლიერი მექანიზმების არარსებობით არის გამოწვეული.

ზემოხსენებული თავდაპირველი ანტიკორუფციული ღონისძიებები ერთიანი პოლიტიკური კონცეფციისა და სპეციალური ანტიკორუფციული ორგანოს გარეშე ხორციელდებოდა.
პირველი ანტიკორუფციული სტრატეგია 2005–2006 წლებში შემუშავდა. 2009 წლის ბოლოს, პრეზიდენტმა შექმნა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი
საკოორდინაციო საბჭო და მას ახალი ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის შედგენა დაავალა (ორივე დოკუმენტი 2010 წელს იქნა მიღებული).

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის საყრდენი ინსტიტუტები

აღმასრულებელი შტო
და სამართალდამცავი უწყებები საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ყველაზე ძლიერი ინსტიტუტები არიან. ეს ორგანოები რესურსებით კარგად არიან
უზრუნველყოფილნი და ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში მათთვის განსაზღვრულ როლებს (მათ შორის, საჯარო სექტორის მართვას, ანტიკორუფციული რეფორმის
განხორციელებასა და კორუფციის ფაქტებზე სამართლებრივი დევნის წარმოებას), ზოგადად, კარგად ასრულებენ. ამის მიუხედავად, სხვა ინსტიტუტების შედარებითი
სისუსტის გამო, პრაქტიკაში უზრუნველყოფილი არ არის ამ ორი ინსტიტუტის ანგარიშვალდებულება.

საკანონმდებლო ორგანოსა
და სასამართლო ხელისუფლების სისუსტეები განსაკუთრებით თვალშისაცემია აღმასრულებელ შტოსთან მიმართებაში. საქართველოს სამთავრობო უწყებების
უმრავლესობის მსგავსად, პარლამენტი და სასამართლო ბიუჯეტიდან საკმარის დაფინანსებას იღებენ და მთელი რიგი პოზიტიური ცვლილებები განახორციელეს როგორც
კანონის, ისე პრაქტიკის თვალსაზრისით. ამის მიუხედავად, ისინი კვლავ არასაკმარისად დამოუკიდებელნი არიან და აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის
მნიშვნელოვანი ფუნქციის ეფექტიანად შესრულება არ შეუძლიათ. ეს ასუსტებს ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების მთელს მექანიზმს ქვეყნის მმარველობის სისტემაში.

საჯარო სამსახურმა
2004 წლის შემდეგ რადიკალური რეფორმირება განიცადა, რის შედეგადაც ბევრი სახელმწიფო სერვისი მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა, ხოლო ქრთამის აღების პრაქტიკა
პრაქტიკულად აღმოიფხვრა. ამის მიუხედავად, მთავრობამ საჯარო სამსახურის რეფორმის საერთო სტრატეგიის შემუშავება ვერ მოახერხა, რის გამოც კანონის ბევრი
დებულება მთელ სექტორში ერთნაირად არ გამოიყენება. ზოგიერთმა უწყებამ შთამბეჭდავი ღობისძიებები გაატარა გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების
უზრუნველყოფის მხრივ, მაგრამ სხვებს ასეთი ნაბიჯები ჯერ არ გადაუდგამთ. მთავრობა პრიორიტეტს ანიჭებს მოქნილობას ადამიანური რესურსების მართვაში და არა
საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობას. ამის შედეგად, სამთავრობო უწყებებში პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ცვლას ხშირად პერსონალის მნიშვნელოვანი გადახალისება
მოჰყვება ხოლმე, რაც იმგვარი ინსტიტუციური კულტურის შექმნის სტიმულირებას ახდენს, სადაც პროფესიონალიზმზე მეტად ერთგულება ფასდება.

კონტროლის პალატამ
(უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) მნიშვნელოვანი პოზიტიური ცვლილებები განიცადა 2008 წლის შემდეგ როგორც საკანონმდებლო ბაზის, ისე პრაქტიკის თვალსაზრისით.
ამის მიუხედავად, კვლავ არსებობს კითხვები იმასთან დაკავშირებით, აქვს თუ არა პალატას საკმარისი შესაძლებლობები ყველა ტიპის აუდიტის ეფექტიანად
ჩასატარებლად.

სახალხო დამცველი
(ომბუდსმენი) ძლიერ და დამოუკიდებელ ინსტიტუტს ხელმძღვანელობს, რომელიც ადამიანის უფლებების დარღვევებს დიდწილად წარმატებით აღრიცხავს. ამის მიუხედავად,
სახალხო დამცველი გარკვეული პრობლემების წინაშე დგას რესურსების ხელმისაწვდომობასთან დაკავშირებით, ხოლო სხვა სამთავრობო უწყებები მას გამოძიების წარმოებაში
ყოველთვის არ ეხმარებიან და მის რეკომენდაციებზე ყოველთვის არ რეაგირებენ.

საქართველოში გამართულად მოქმედი მრავალპარტიული სისტემა არ არსებობს. მმართველმა პარტიამ, „ერთიანმა ნაციონალურმა მოძრაობამ“ ბოლო ორ საპარლამენტო
არჩევნებში დიდი უმრავლესობით გაიმარჯვა და ამჟამად საკანონმდებლო ორგანოში მანდატების დაახლოებით 80 პროცენტს აკონტროლებს. მმართველი პარტია ასევე
აკონტროლებს ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ყველა სხვა ორგანოს, სხვა პოლიტიკური პარტიები კი გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში
მნიშვნელოვან როლს არ ასრულებენ მმართველობის არც ერთ დონეზე. რადგანაც ქართულ პარტიებში (მათ შორის, მმართველ პარტიაში) გადაწყვეტილებების მიღების
დემოკრატიული პროცესი არ არსებობს, ზემოხსენებული ვითარება გულისხმობს, რომ თითქმის მთელი პოლიტიკური ძალაუფლება პრეზიდენტისა და მისი გუნდის რამდენიმე
ძირითადი წევრის ხელშია კონცენტრირებული. პოლიტიკური პარტიების სისუსტე გამოწვეულია როგორც მათი შიდა ნაკლოვანებებით (როგორიცაა ფართო სოციალური ბაზის
შექმნის ან სოციალური ინტერესების აგრეგირების უუნარობა), ისე კონკურენციის თანაბარი პირობების არარსებობით, განსაკუთრებით ფინანსური სახსრებისა და მედიის
ხელმისაწვდომობის მხრივ. ვინაიდან მმართველი პარტია და საჯარო სამსახური პრაქტიკაში ერთმანეთისგან მკაფიოდ გამიჯნული არ არის, მმართველი პარტია
ადმინისტრაციული რესურსებით ფაქტობრივად შეუზღუდავად სარგებლობს არჩევნების დროს.

საარჩევნო ადმინისტრაციის
მუშაობა ბოლო წლებში გაუმჯობესდა, მაგრამ ის საარჩევნო პროცესის ზოგი ასპექტის სათანადოდ მართვას ჯერაც ვერ ახერხებს. ეს ასპექტებია ხმების დათვლა და
შეჯამება, ასევე არჩევნებთან დაკავშირებული საჩივრებისა და განცხადებების განხილვა. ამავე დროს, საარჩევნო ადმინისტრაციას არ გააჩნია სათანადო
უფლებამოსილებები საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების მონიტორინგისა და რეგულირების სფეროში.

გარე მაკონტროლებელი ინსტიტუტები – მედია და სამოქალაქო საზოგადოება ამჟამად ასევე არასათანადოდ ფუნქციონირებენ. რესურსების ნაკლებობა
და ქვეყანაში მმართველობის პლურალისტური სისტემის არარსებობა ასუსტებს სამოქალაქო საზოგადოების შესაძლებლობებს ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების
უზრუნველყოფისა და პოლიტიკის ფორმულირებაში მონაწილეობის თვალსაზრისით. სამოქალაქო საზოგადოების ლეგიტიმურობას ფართო სოციალური ბაზის უქონლობაც ამცირებს
(რაც, თავის მხრივ, პოსტ–საბჭოთა გამოცდილებითა და, ზოგადად, სამოქალაქო ჩართულობის დაბალი დონით არის გამოწვეული). ამავე დროს, ძირითადი მედია–ერთეულების
უმეტესობა სარედაქციო დამოუკიდებლობის დაბალი ხარისხით ხასიათდება და, შესაბამისად, პოლიტიკური საკითხების შესახებ საზოგადოების მიუკერძოებლად ინფორმირების
უნარი არ შესწევს.

ბიზნესი
და სამოქალაქო საზოგადოება იშვიათად თანამშრომლობენ მათთვის საინტერესო საკითხებთან (მათ შორის, კორუფციასთან) დაკავშირებით. საქართველოში მოქმედი
ბიზნეს-ორგანიზაციები ძალზე ხელსაყრელი საკანონმდებლო ბაზის პირობებში ფუნქციონირებენ, მაგრამ, სათანადო დაცვით ვერ სარგებლობენ პრაქტიკაში დამოუკიდებელი
სასამართლოს არარსებობისა და საგადასახადო ორგანოების სიმკაცრის გამო. მათ არც რაიმე მნიშვნელოვანი ღონისძიებები განუხორციელებიათ კეთილსინდისიერების დაცვის
კუთხით.

მნიშვნელოვანი განსხვავებები კანონსა და პრაქტიკას შორის, ზოგადად, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის გამორჩეული ნიშანია. წინამდებარე კვლევაში,
ყველა საყრდენმა ინსტიტუტმა უფრო მაღალი ქულა მიიღო კანონის ნაწილში, ვიდრე პრაქტიკის მხრივ. ინსტიტუტების უმრავლესობის შემთხვევაში ეს განსხვავება ძალზე
მნიშვნელოვანი იყო. ეს შეუსაბამობა განსაკუთრებით თვალშისაცემია საჯარო დაწესებულებების დამოუკიდებლობის მაჩვენებელში. სახელმწიფო ინსტიტუტების უმრავლესობამ
ამ მაჩვენებლის მიხედვით მაღალი ქულა მიიღო კანონის ნაწილში, მაგრამ თითქმის ყველა მათგანს 50 ქულა ან ნაკლები მიენიჭა პრაქტიკის მხრივ. კვლევამ ასევე
აჩვენა, რომ საქართველოს ძალზე პროგრესული კანონმდებლობა აქვს პოლიტიკური პარტიების, მედიისა და ბიზნესის სფეროში, მაგრამ ეს კანონები ყოველთვის წარმატებით
არ სრულდება.

ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში მათთვის განკუთვნილ როლებს ამჟამად სათანადოდ მხოლოდ აღმასრულებელი შტო და სამართალდამცავი უწყებები ასრულებენ. ყველა სხვა
სახელმწიფო ინსტიტუტმა მისთვის განსაზღვრული როლის შესრულებაში 50 ქულა ან ნაკლები მიიღო, ხოლო ყველა არასახელმწიფო ინსტიტუტს ამ განზომილებაში მხოლოდ 25
ქულა მიენიჭა. როლის განზომილებას განსაკუთებული მნიშვნელობა ენიჭება, რადგან ის აჩვენებს, თუ რამდენად კარგად ასრულებენ ცალკეული ინსტიტუტები თავიანთ
ფუნქციას ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში. ის ფაქტი, რომ საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის 12 საყრდენი ინსტიტუტიდან მხოლოდ ორმა მიიღო თავისი
როლის შესრულებაში 50 ქულაზე მეტი, სისტემაში სერიოზული ნაკლოვანებების არსებობაზე მიუთითებს.

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის საფუძვლები

ზოგი საყრდენი ინსტიტუტის ნაკლოვანებები საქართველოს ანტიკორუფციული სისტემის სოციალურ–პოლიტიკურ და სოციალურ–ეკონომიკურ საფუძვლებს უკავშირდება.

მაგალითად, საქართველოს პოლიტიკური სისტემა ექსკლუზიურია და მასში წამყვან როლს ელიტები ასრულებენ. პოლიტიკურ კლასსა და ფართო საზოგადოებას შორის კავშირის
სისუსტე პოლიტიკური პარტიების გავლენას ამცირებს და ხელს უწყობს მმართველობის სტრუქტურებში პლურალიზმის ნაკლებობას. სამოქალაქო აქტიურობისა და პროცესებში
მოქალაქეთა მონაწილეობის დაბალი დონე ასევე ასუსტებს პოლიტიკურ პარტიებს და, ამავდროულად, ხელს უშლის ძლიერი და წარმატებული სამოქალაქო საზოგადოების
განვითარებას, რომელსაც ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა შეეძლება.

2004–2007 წლების მნიშვნელოვანი ზრდის მიუხედავად, საქართველოს ეკონომიკა კვლავ სუსტია, სიღარიბისა და უმუშევრობის მაჩვენებლები კი - მაღალი. ეკონომიკის
სისუსტე გავლენას ახდენს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის მთელ რიგ საყრდენ ინსტიტუტებზე. მაგალითად, ის განაპირობებს მედიის სარეკლამო ბაზრის სიმცირეს.
ამის შედეგად, მსხვილი მედია–ერთეულები (ტელეკომპანიები, რომლებიც ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე მაუწყებლობენ) იძულებულნი არიან, პოლიტიკურად მოტივირებული
ფინანსური ინექციებით იარსებონ, რაც სერიოზულ გავლენას ახდენს მათ დამოუკიდებლობაზე. ეკონომიკის სისუსტე ასევე ზღუდავს სამოქალაქო საზოგადოებისა და
პოლიტიკური პარტიების მიერ სახსრების მოზიდვის შესაძლებლობებს.

რეკომენდაციები

2004 წლის შემდეგ აღმასრულებელ შტოსა და სამართალდამცავ უწყებებში გატარებული რეფორმების შედეგად, გარკვეული ტიპის კორუფცია შემცირდა ან, შესაძლოა, სრულიად
აღმოფხვრა, მაგრამ მმართველობის მთელ სისტემაში კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად აუცილებელია სხვა საყრდენი ინსტიტუტების – უპირველესად, საკანონმდებლო
ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლების - გაძლიერება. ამ მიზნის მისაღწევად, ასევე უნდა დაიძლიოს არასახელმწიფო საყრდენი ინსტიტუტების ნაკლოვანებები.

გამართულად ფუნქციონირებადი მრავალპარტიული სისტემის არარსებობა საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ერთ–ერთი ძირითადი ხარვეზია. ის ამცირებს
პარლამენტის დამოუკიდებლობას და, შესაბამისად, ძირს უთხრის ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემას. საჭიროა ისეთი ცვლილებების განხორციელება,
რომლებიც უკეთ უზრუნველყოფს მმართველობის სხვადასხვა ინსტიტუტში განსხვავებული პოლიტიკური და საზოგადოებრივი ინტერესების წარმოდგენას. ამ მიმართულებით,
საწყის ეპატზე, სწორი ნაბიჯი იქნებოდა საარჩევნო სისტემის ნაკლოვანებების აღმოფხვრა და თანაბარი პირობების უზრუნველყოფა არჩევნების დროს.

ძალზე მნიშვნელოვანია იმის უზრუნველყოფა, რომ არსებული ანტიკორუფციული კანონები (მათ შორის, ის დებულებები, რომლებიც ინტერესთა შეუთავსებლობას, ქონების
დეკლარირებას და ა.შ. ეხება) პრაქტიკაში სრულყოფილად და თანმიმდევრულად იქნეს გამოყენებული და ყველა მნიშვნელოვან საჯარო უწყებასა და თანამდებობის პირზე
გავრცელდეს. შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომლებიც საჯარო უწყებებში 2010 წელს მიღებული კანონის საფუძველზე შეიქმნა, კანონით ვალდებულნი არიან, რომ ზოგიერთი
ანტიკორუფციული დებულების პრაქტიკაში განხორციელება უზრუნველყონ, მაგრამ გაურკვეველია, აქვთ თუ არა მათ ამჟამად ამის უნარი და სათანადო გავლენა. ხელისუფლება
უნდა ეცადოს ამ ინსტიტუტების გაძლიერებას როგორც რესურსების, ისე დამოუკიდებლობის თვალსაზრისით.