დასკვნები და რეკომენდაციები

დასკვნები

წინა თავებსა და სისტემის ინსტიტუტების შეფასების გრაფიკში ასახულია ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის თითოეული საყრდენი ინსტიტუტის ძლიერი და სუსტი მხარეები, ასევე, მთლიანად საქართველოს ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში არსებული დისბალანსი და სხვადასხვა საყრდენ ინსტიტუტს შორის კავშირების მნიშვნელობა. აღმასრულებელი შტო და სამართალდამცავი უწყებები სხვა საყრდენ ინსტიტუტებზე ბევრად ძლიერები არიან, განსაკუთრებით მათიშესაძლებლობებისადა იმროლისმხრივ, რომელსაც ისინი კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში ასრულებენ, შიდა მართვის მაჩვენებლების მიხედვით (გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება და კეთილსინდისიერება) კი მათ საშუალო პოზიციები უჭირავთ. მიუხედავად იმისა, რომ ნებისმიერი საყრდენი ინსტიტუტის სიძლიერე დადებითი ნიშანია, განსაკუთრებულ ყურადღებას იქცევს სხვა საყრდენი ინსტიტუტების შედარებითი სისუსტე. საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლების ხარვეზებიდამოუკიდებლობისადააღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობისმხრივ იმაზე მიუთითებს, რომ ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემაში სერიოზული ნაკლოვანებები არსებობს. ეს განსაკუთრებით შემაშფოთებელია, რადგან არასახელმწიფო ინსტიტუტები, რომლებიც მაკონტროლებელ ფუნქციას უნდა ასრულებდნენ (მედია, პოლიტიკური პარტიები და სამოქალაქო საზოგადოება) ამჟამად ანტიკორუფციული სისტემის ყველაზე სუსტ რგოლებს შორის არიან. შედეგად, ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობა კვლავაც სერიოზული პრობლემაა.  

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის საყრდენი ინსტიტუტები: უმთავრესი ძლიერი და სუსტი მხარეები


საყრდენი ინსტიტუტი

საკანონმდებლო ორგანო

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • ზოგადად კარგი საკანონმდებლო ბაზა

  • გამჭვირვალობის სათანადო დონე პრაქტიკაში (პარლამენტის ვებ-გვერდი სასარგებლო ინფორმაციას შეიცავს და საკანონმდებლო ორგანო სათანადოდ რეაგირებს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადებზე)  

ძირითადი სუსტიმხარეები

  • პლურალიზმის ნაკლებობა და აღმასრულებელი შტოსგან დამოუკიდებლობის ნაკლებობა  

  • პარლამენტი აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობას ვერ ახორციელებს და აღმასრულებელი შტოს საკანონმდებლო წინადადებებს საკმარისად დეტალურად არ განიხილავს

საყრდენი ინსტიტუტი

     აღმასრულებელი შტო (პრეზიდენტი და მინისტრთა კაბინეტი)

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • საკმარისი შესაძლებლობები (როგორც რესურსების, ისე დამოუკიდებლობის თვალსაზრისით)

  • მთელი რიგი წარმატებული რეფორმები, მათ შორის კორუფციასთან ბრძოლის სფეროში  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • ანგარიშვალდებულების ნაკლებობა პრაქტიკაში  

  • პრეზიდენტის ადმინისტრაციის გამჭვირვალობის დაბალი დონე პრაქტიკაში  

საყრდენი ინსტიტუტი

სასამართლო ხელისუფლება

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • ხელმისაწვდომი რესურსების მნიშვნელოვანი ზრდა  

  • >მოსამართლეებს შორის მექრთამეობის აღმოფხვრა  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • აღმასრულებელი შტოსგან დამოუკიდებლობის ნაკლებობა და, აქედან გამომდინარე, აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის უუნარობა  

  • გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული პრობლემები  

საყრდენი ინსტიტუტი

საჯარო სამსახური

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • ხელმისაწვდომი რესურსების მნიშვნელოვანი ზრდა  

  • ზოგადად კარგი კანონმდელობა, რომელიც ხელს უწყობს გამჭვირვალობის, ანგარიშვალდებულებისა და კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფას

  • ბევრ უწყებაში გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების სათანადო დონე პრაქტიკაში. მაგალითად. ქონებრივი დეკლარაციები ონლაინ რეჟიმში ქვეყნდება და ზოგიერთ უწყებას შთამბეჭდავი ვებ-გვერდი აქვს

ძირითადი სუსტიმხარეები

  • არასაკმარისი დამოუკიდებლობა  პოლიტიკური ხელმძღვანელობისგან

  • ერთგვაროვანი პრაქტიკის არარსებობა მთელ საჯარო სექტორში, მათ შორის, გამჭვირვალობასა და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული საკანონმდებლო დებულებების არათანმიმდევრული განხორციელება

  • გარკვეული ხარვეზები კანონის დებულებებში, რომლებიც გამჭვირვალობას და კეთილსინდისიერებას ეხება

  • საჯარო სექტორი არასაკმარისად აქტიურია  კორუფციასთან დაკავშირებული საკითხებისა და ანტიკორუფციული რეფორმების შესახებ ფართო საზოგადოების ინფორმირების მხრივ  

საყრდენი ინსტიტუტი

სამართალდამცავი უწყებები (შინაგან საქმეთა სამინისტრო და პროკურატურა)

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • სათანადო შესაძლებლობები (განსაკუთრებით რესურსების თვალსაზრისით)  

  • ანგარიშვალდებულებასა და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული კარგი საკანონმდებლო ნორმები  

  • წარმატებული ბრძოლა მექრთამეობასთან  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • გამჭვირვალობის დაბალი დონე  

  • ანგარიშვალდებულების ნაკლებობა მაღალ რგოლებში ან  იმ შემთხვევებში, როდესაც საქმე პოლიტიკურ ინტერესებს ეხება

  • პოლიტიკური ჩარევა სამართალდამცავების საქმიანობაში, რასაც შედეგად შერჩევითი სამართლებრივი დევნა და კანონის არათანმიმდევრული აღსრულება მოსდევს

საყრდენი ინსტიტუტი

   კონტროლის პალატა (უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება)

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • კარგი საკანონმდებლო დებულებები პალატის დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებით  

  • სახელმწიფოს მიერ გამოყოფილი ფინანსური რესურსების ზრდა და პალატის შესაძლებლობების გაუმჯობესება წარმატებული რეფორმების მეშვეობით

  • სათანადო გამჭვირვალობა პრაქტიკაში  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • შესაძლებლობებთან დაკავშირებული პრობლემები ჯერაც გავლენას ახდენს პალატის უნარზე, ეფექტურად ჩაატაროს კომპლექსური აუდიტები  

საყრდენი ინსტიტუტი

საარჩევნო ადმინისტრაცია

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • ხელმისაწვდომი რესურსების მნიშვნელოვანი ზრდა  

  • სათანადო გამჭვირვალობა როგორც კანონის დონეზე, ისე პრაქტიკაში

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • არასაკმარისი დამოუკიდებლობა პრაქტიკაში

  • ანგარიშვალდებულების ნაკლებობა  

  • ადმინისტრაცია არაეფექტიანია საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების რეგულირების თვალსაზრისით (მეტწილად სათანადო უფლებამოსილების უქონლობის გამო).  

  • არჩევნების ადმინისტრირებასთან დაკავშირებული პრობლემები (ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება საარჩევნო კამპანიის განმავლობაში, ხმების დათვლისა და შეჯამების პროცედურები, საჩივრების განხილვა)  

საყრდენი ინსტიტუტი

სახალხო დამცველი

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • ინსტიტუტი დამოუკიდებელია როგორც კანონის დონეზე, ისე პრაქტიკაში.  

  • სათანადო გამჭვირვალობა კანონის დონეზე და პრაქტიკაში  

  • კანონით მინიჭებული მძლავრი საგამოძიებო უფლებამოსილებები  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • სახელმწიფოს მიერ გამოყოფილი რესურსების ოდენობა საკმარისი არ არის

  • საგამოძიებო ფუნქციის შესრულებას პრაქტიკაში ხელს უშლის ის გარემოება, რომ ზოგიერთი სახელმწიფო უწყება საკმარისად არ თანამშრომლობს სახალხო დამცველთან  

საყრდენი ინსტიტუტი

პოლიტიკური პარტიები

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • შესაძლებლობებთან დაკავშირებული კარგი საკანონმდებლო დებულებები(რეგისტრაციის სიადვილე, პარტიების დაცულობა მათ საქმიანობაში არაჯეროვანი გარე ჩარევისგან)  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • პარტიებს შორის რესურსების განაწილების მხრივ ამჟამად არსებული მდგომარეობა რეალურ პოლიტიკურ კონკურენციას ამცირებს

  • არასაკმარისი ფინანსური  გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება  

  • შიდა დემოკრატიული მართვის სისუსტე  

  • ფართო სოციალური ინტერესების აგრეგაციისა და რეპრეზენტაციის უნარის ნაკლებობა  

საყრდენი ინსტიტუტი

მედია

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • კარგი საკანონმდებლო დებულებები მედია-ერთეულების დაფუძნება-რეგისტრაციის, დამოუკიდებლობისა და მფლობელობის გამჭვირვალობის შესახებ  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • სარედაქციო დამოუკიდებლობის ნაკლებობა გავლენიანი მედია-ერთეულების უმეტესობაში (რაც  მკვეთრ მიკერძოებაში გამოიხატება ხელისუფლების ან ოპოზიციის სასარგებლოდ)  

  • მფლობელობის გამჭვირვალობის ნაკლებობა პრაქტიკაში, განსაკუთრებით ყველაზე გავლენიან მედია-ერთეულებში

  • სისუსტე კორუფციის ფაქტების მხილებისა და მმართველობასთან დაკავშირებულ საკითხებზე საზოგადოების ინფორმირების თვალსაზრისით  

  • მარეგულირებელი კომისიის არასაკმარისი დამოუკიდებლობა, მათ შორის, მედიის ლიცენზირების პროცესში

საყრდენი ინსტიტუტი

სამოქალაქო საზოგადოება

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • კარგი საკანონმდებლო დებულებები რესურსებისა (რეგისტრაციის სიადვილე) და დამოუკიდებლობის შესახებ  

  • დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხი პრაქტიკაში (ხელისუფლების მხრიდან არაჯეროვანი ჩარევისა და დევნის ფაქტები ზოგადად იშვიათია)

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • რესურსების ნაკლებობა პრაქტიკაში (დაფინანსების დივერსიფიცირებული წყაროების არარსებობა)  

  • კეთილსინდისიერებისა და ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის მექანიზმების სისუსტე  

  • არაეფექტურობა ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფისა და პოლიტიკის რეფორმირების ხელშეწყობის კუთხით

საყრდენი ინსტიტუტი

ბიზნესი

ძირითადი ძლიერი მხარეები

  • კარგი საკანონმდებლო დებულებები რესურსებისა (რეგისტრაციის სიადვილე) და დამოუკიდებლობის შესახებ  

ძირითადი სუსტი მხარეები

  • დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებული პრობლემები პრაქტიკაში (ხელისუფლების მხრიდან არაჯეროვანი ჩარევისაგან არასაკმარისი დაცულობა)  

  • ბიზნესი არ მონაწილეობს ანტიკორუფციულ პოლიტიკაში, მხარს არ უჭერს სამოქალაქო საზოგადოებას და არ თანამშრომლობს მასთან

ურთიერთკავშირები საყრდენ ინსტიტუტებს შორის

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კონცეფცია გულისხმობს, რომ ერთ ინსტიტუტში არსებულმა სისუსტემ შეიძლება სერიოზული ხარვეზები გამოიწვიოს მთელს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამრიგად, საყრდენ ინსტიტუტებს შორის არსებული ურთიერთქმედების ანალიზი სისტემის საერთო ძლიერების შეფასების საკვანძო ელემენტია. მიუხედავად იმისა, რომ ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევაში საყრდენი ინსტიტუტების არაერთი ძლიერი მხარეა წარმოჩენილი, ბუნებრივია, რომ ამ თავში აქცენტი ყველაზე მნიშვნელოვან სისუსტეებზე კეთდება.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს საკანონმდებლო ორგანოსა და პოლიტიკური პარტიების სუსტი მხარეები, პირდაპირ ან ირიბად, ზეგავლენას ახდენს თითქმის ყველა სხვა საყრდენ ინსტიტუტზე.

პოლიტიკური პარტებისსისუსტეებს (განსაკუთრებით ორგანიზაციული მდგრადობისა და ხალხის ინტერესების რეპრეზენტაციის თვალსაზრისით), აღმასრულებელი შტოს დომინირების კონტექსტში, შედეგად მოაქვს პარლამენტის სრული კონტროლი მმართველი "ერთიანი ნაციონალური მოძრაობის" მიერ (რომელიც ადგილების დაახლოებით 80 პროცენტს ფლობს მაშინ, როდესაც საკონსტიტუციო უმრავლესობის შესაქმნელად ადგილების ორი მესამედიც საკმარისია). პოლიტიკურ პარტიებში შიდა დემოკრატიულიმართვის ნაკლებობის პირობებში, პარლამენტის ერთპარტიულობა მნიშვნელოვნად ამცირებსსაკანონმდებლო ორგანოსდამოუკიდებლობას. ვინაიდან (როგორც ქვემოთ იქნება ნაჩვენები) პარლამენტის არასაკმარისი დამოუკიდებლობა გავლენას ახდენს სხვა საყრდენი ინსტიტუტების დიდ ნაწილზე, პოლიტიკური პარტიების სისუსტე საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ერთ-ერთი უმთავრესი ნაკლოვანებაა.

ძლიერი და დამოუკიდებელი პარლამენტის არარსებობა (ძლიერისასამართლო ხელისუფლებისარარსებობასთან ერთად)აღმასრულებელი შტოსარასაკმარისი ანგარიშვალდებულების ძირითადი მიზეზია. როგორც ამ ანგარიშის შესაბამის თავშია აღნიშნული, პრეზიდენტისა და მინისტრთა კაბინეტისადმი პარლამენტის ამჟამინდელი ლოიალური დამოკიდებულება იმის ნიშანია, რომ საკანონმდებლო ორგანო ზედამხედველობის ფართო უფლებამოსილებების პრაქტიკაში გამოყენებას დიდწილად ვერ ახერხებს.  

       

საკანონმდებლო ორგანოს ნაკლოვანებები მთელ რიგ სხვა ინსტიტუტებზეც აისახება. მათ, შესაძლოა, შეამცირონკონტროლის პალატისდამოუკიდებლობა და მისი უნარი, სანქციები დაუწესოს კანონის დამრღვევთ, რადგან ნაკლებად სავარაუდოა, რომ პარლამენტი (ამჟამინდელ მდგომარეობაში) რეაგირებას მოახდენს პალატის მიერ აღმასრულებელი შტოს მაღალ ეშელონებში აღმოჩენილ შესაძლო დარღვევებზე (რაც ასევე ასუსტებს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულებას). ამასთან ერთად, ბოლო წლებში საკანონმდებლო ორგანომ არაერთხელ მოახდინასახალხო დამცველისდასკვნებისა და რეკომენდაციების იგნორირება. პარლამენტში ერთი პარტიის სრული დომინირება ასევე ამცირებს ქართულისამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისუნარს, გავლენა მოახდინონ პოლიტიკის ფორმირებაზე ადვოკატირების მეშვეობით.

ძლიერი კავშირი არსებობს საკანონმდებლო ორგანოს სისუსტესა და დამოუკიდებელისასამართლო ხელისუფლებისარარსებობას შორისაც. პარლამენტი ნიშნავს უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარესა და მოსამართლეებს, ხოლო უზენაესი სასამართლო შემდგომში მნიშვნელოვან როლს ასრულებს ქვედა დონის მოსამართლეების დანიშვნაში. საკანონმდებლო ორგანოს ამჟამინდელი შემადგენლობა ქმნის ისეთ გარემოს, სადაც დიდია თანამდებობაზე მოსამართლეთა პოლიტიკური მოტივით დანიშვნის ალბათობა. სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის დაბალი ხარისხი, თავის მხრივ, კიდევ უფრო ამცირებსაღმასრულებელი შტოსადასამართალდამცავი უწყებების(განსაკუთრებით ამ უწყებების მაღალი რანგის თანამდებობის პირების) ანგარიშვალდებულებას.  

სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის ნაკლებობა ასევე გავლენას ახდენს საარჩევნო ადმინისტრაციის ანგარიშვალდებულებაზე (რადგან სასამართლოები საარჩევნო მოხელეებს დარღვევებისთვის სანქციებს იშვიათად უწესებენ) და ბიზნესის დამოუკიდებლობაზე (ხელისუფლების მხრიდან მათ საქმიანობაში არაჯეროვანი ჩარევისშემთხვევაში, კერძო კომპანიების მიერ სასამართლო დაცვით სარგებლობისა და ზარალის ანაზღაურების შესაძლებლობა სათანადოდ გარანტირებული არ არის).

ეს მიზეზ–შედეგობრიობის ჯაჭვი ცალმხრივი არ არის. მაგალითად, მართალია ქართული პოლიტიკური პარტიების მდგომარეობა გავლენას ახდენს
ანტიკორუფციული სისტემის სხვა საყრდენ ინსტიტუტებზე, მაგრამ სხვა ინსტიტუტების სისუსტეები ასევე ამწვავებს პარტიულ სისტემაში არსებულ პრობლემებს. საჯარო სამსახურის არასაკმარისი დამოუკიდებლობა (რაც მის საქმიანობაში აღმასრულებელი შტოს გადამეტებული ჩარევით
არის გამოწვეული) და საჯარო სამსახურისა და მმართველი პარტიის არასაკმარისი გამიჯვნა არათანაბარ გარემოს ქმნის არჩევნების დროს, რადგან მმართველი პარტია
სხვადასხვა სახელმწიფო რესურსზე ექსკლუზიური წვდომით სარგებლობს. დამოუკიდებელი მედიისა და ბიზნესის ნაკლებობა ასეთივე შედეგს იძლევა და
მმართელ პარტიას მნიშვნელოვან უპირატესობას უქმნის კერძო რესურსებით სარგებლობის მხრივ. საარჩევნო ადმინისტრაცია ზოგადად ვერ ახერხებს
შექმნას თანაბარი გარემო საარჩევნო კონკურენციისთვის. ამასთან ერთად, ვინაიდან სამართალდამცავი უწყებები ქვეყნის პოლიტიკური
ხელმძღვანელობისგან საკმარისად დამოუკიდებელნი არ არიან, მათ ზოგჯერ პარტიული ინტერესების გასატარებლად იყენებენ, რაც კიდევ უფრო ზღუდავს პოლიტიკურ
კონკურენციას.

ქართული მედიის გამუდმებული უუნარობა, მოახდინოს საზოგადოების სათანადო ინფორმირება მმართველობის საკითხებზე, ასუსტებს მთელი რიგი ისეთი საყრდენი
ინსტიტუტების ანგარიშვალდებულებას, როგორებიცაა აღმასრულებელი შტო, საკანონმდებლო ორგანო და სასამართლო ხელისუფლება.

ქართული მედიის  გამუდმებული უუნარობა, მოახდინოს საზოგადოების სათანადო ინფორმირება მმართველობის საკითხებზე, ასუსტებს მთელი რიგი ისეთი საყრდენი ინსტიტუტების ანგარიშვალდებულებას, როგორებიცაააღმასრულებელი შტო,საკანონმდებლო ორგანოდასასამართლო ხელისუფლება.

განსხვავებები კანონსა და პრაქტიკას შორის

რამდენიმე შემთხვევაში, კვლევამ მნიშვნელოვანი განსხვავებები გამოავლინა კანონსა და პრაქტიკას შორის, რაც იმაზე მიუთითებს, რომ ქვეყანაში მოქმედი ჯანსაღი საკანონმდებლო ნორმები პრაქტიკაში სრულყოფილად და თანამიმდევრულად არ სრულდება.

როგორც ზემოთ მოყვანილ სქემაშია ნაჩვენები, კანონსა და პრაქტიკას შორის ყველაზე დიდი განსხვავება მედიის, პოლიტიკური პარტიების, ბიზნესისა და სასამართლო ხელისუფლების შემთხვევაში  ვლინდება, თუმცა სამოქალაქო საზოგადოების, სამართალდამცავი უწყებების, საკანონმდებლო ორგანოსა და საჯარო სამსახურის შემთხვევაშიც, ასევე, მნიშვნელოვანი შეუსაბამობები არსებობს. საქართველოს ეროვნულიანტიკორუფციული სისტემის თორმეტი საყრდენი ინსტიტუტიდან შვიდმა  50-ზე დაბალი საერთო ქულა მიიღო პრაქტიკის მხრივ.

პოლიტიკური პარტიებისთვის რესურსების ხელმისაწვდომობა კანონით არის გარანტირებული, მაგრამ პოლიტიკურ კონკურენციას მნიშვნელოვნად ამცირებს მმართველ პარტიასა და ყველა სხვა პოლიტიკურ ჯგუფს შორის პრაქტიკაში არსებული უზარმაზარი უთანასწორობა, აგრეთვე საარჩევნო სისტემის ნაკლოვანებები,.  

კანონმდებლობა ძლიერ ნორმებს შეიცავს ბიზნესისა და მედიის დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებით, მაგრამ პრაქტიკაში ამ საყრდენი ინსტიტუტების დამოუკიდებლობა სათანადოდ უზრუნველყოფილი არ არის. ბიზნესის შემთხვევაში, ამის ერთ-ერთ მთავარ მიზეზად შეიძლება ძლიერი სასამართლოს არარსებობა დასახელდეს. რაც შეხება მედიას, მიუხედავად იმისა, რომ ჟურნალისტებზე აშკარა ზეწოლისა და დევნის შემთხვევები იშვიათია, მიიჩნევა, რომ ხელისუფლებამ ქვეყნის ყველაზე გავლენიან მედია-ერთეულებზე (ტელე-არხებზე, რომლებიც მთელი ქვეყნის მასშტაბით მაუწყებლობენ) კონტროლი ლოიალური ბიზნესმენების მიერ მათი შეძენის გზით დაამყარა. შესაბამისად, შეშფოთების საგანია მედიის მფლობელობის გამჭვირვალობისა და სარედაქციო დამოუკიდებლობის ნაკლებობა.

პარლამენტის დამოუკიდებლობა კანონით სათანადოდ არის დაცული, მაგრამ (როგორც წინა ქვეთავში აღინიშნა) პრაქტიკაშიმას  საკანონმდებლო ორგანოში პლურალიზმის ნაკლებობა და პოლიტიკურ პარტიებში დემოკრატიული მართვის მექანიზმების სისუსტე ამცირებს. სასამართლო ხელისუფლების საქმიანობის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზა ბოლო წლებში მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა, მაგრამ ამ წინსვლას პრაქტიკაში  შესაბამისი ცვლილებები ჯერ არ მოჰყოლია. როგორც საკანონმდებლო ორგანოს, ისე სასამართლო ხელისუფლებას ფართო უფლებამოსილებები აქვთ აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის თვალსაზრისით, მაგრამ პრაქტიკაში მათ გამოყენებას ვერ ახერხებენ დამოუკიდებლობის ნაკლებობის გამო.  

უახლოესი წლების ძირითადი გამოწვევები

როგორც ამ თავის შესავალში იყო აღნიშნული, საქართველოში 2004 წლის შემდეგ განხორციელებულმა რეფორმებმა მნიშვნელოვნად გააძლიერა აღმასრულებელი ხელისუფლება (მათ შორის, სამართალდამცავი უწყებები) და საგრძნობლად გაზარდა მისი შესაძლებლობები სხვადასხვა პრობლემის (მათ შორის კორუფციის) დაძლევის მხრივ. ამის მიუხედავად, სხვა ძირითად სახელისუფლო ინსტიტუტებს - საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლებას - იმავე წლებში მსგავსი წინსვლა არ განუცდიათ და ამჟამად ისინი აღმასრულებელ შტოზე ბევრად სუსტები არიან. საქართველოში ასევე სუსტია ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის არასახელმწიფო ინსტიტუტები და მათ ამჟამად საკუთარი ფუნქციების სათანადოდ შესრულება არ შეუძლიათ. ყველა არასახელმწიფოინსტიტუტს ანტიკორუფციულ სისტემაში მისი როლის შესრულებაში 25 ქულა მიენიჭა, ხოლო ყველა სახელმწიფო ინსტიტუტმა (აღმასრულებელი შტოსა და სამართალდამცავი უწყებების გარდა) ამავე განზომილებაში 50 ან ნაკლები ქულა მიიღო. ამ ინსტიტუტების გაძლიერება მომავალი წლების უმთავრეს ამოცანად უნდა იქცეს, რათა შესაძლებელი გახდეს კეთილსინდისიერების დაცვა მმართველობის მთელს სისტემაში.  

კიდევ ერთი უმნიშვნელოვანესი გამოწვევაა კანონსა და პრაქტიკას შორის ამჟამად არსებული განსხვავებების დაძლევა. კანონსა და პრაქტიკას შორის დიდი განსხვავებების არსებობა, ზოგ შემთხვევაში, ზედამხედველობისა და ანგარიშვალდებულების მექანიზმების სისუსტეზე (ან არარსებობაზე) მიუთითებს. საჯარო სექტორის შემთხვევაში, აქ განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება საჯარო დაწესებულებებში ახლადშექმნილი შიდა აუდიტის ორგანოების გაძლიერებას. საჯარო სამსახურის ბიუროს მნიშვნელოვანი როლის შესრულება შეუძლია მთელს საჯარო სექტორში წესებისა და აქტივობების ერთგვაროვნების უზრუნველყოფისა და ზოგიერთ სამთავრობო უწყებებში დანერგილი სანიმუშო პრაქტიკის საჯარო სექტორის სხვა დაწესებულებებში დამკვიდრების თვალსაზრისით.  

რეკომენდაციები


საყრდენი ინსტიტუტი

საკანონმდებლო ორგანო

პრობლემა

  • პარლამენტი აღმასრულებელი შტოსგან დამოუკიდებელი არ არის და პრაქტიკაში ზედამხედველობის ეფექტიანად განხორციელება არ შეუძლია.

რეკომენდაცია

  • იმისთვის, რომ პარლამენტი უფრო დამოუკიდებელი გახდეს, უნდა გადაიდგას ნაბიჯები, რომლებიც საკანონმდებლო ორგანოში განსხვავებული პოლიტიკური ინტერესების უკეთ წარმოდგენას უზრუნველყოფს. ამ მიზნის მისაღწევად, შესაძლებელია ცვლილებების შეტანა საპარლამენტო მანდატების განაწილების არსებულ სისტემაში.

  • საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების მხრივ არსებული დისბალანსის აღმოფხვრა და გამჭვირვალობის გაზრდა ასევე წინგადადგმული ნაბიჯი იქნება უფრო პლურალისტური მმართველობის მიმართულებით.

საყრდენი ინსტიტუტი

აღმასრულებელი შტო

პრობლემა

  • აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება საკმარისად უზრუნველყოფილი არ არის (ძირითადად პარლამენტისა და სასამართლო ხელისუფლების სისუსტის გამო).

რეკომენდაცია

  • პარლამენტისა და სასამართლო ხელისუფლების გაძლიერება ხელს შეუწყობს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულების ზრდას.

საყრდენიინსტიტუტი

სასამართლო ხელისუფლება

პრობლემა

  • სასამართლო ხელისუფლების საქმიანობაში არაჯეროვნად ერევიან აღმასრულებელი შტო და სამართალდამცავი უწყებები.

  • სასამართლო ხელისუფლება საკმარისად გამჭვირვალე არარის.

რეკომენდაცია

  • შესაძლებელია იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ფორმირების წესის შეცვლა იმგვარად, რომ უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარეს საბჭოში სასამართლო ხელისუფლების წარმომადგენელთა კანდიდატურების წარდგენის ექსლკუზიური უფლება აღარ ჰქონდეს და ეს უფლება მოსამართლეთა კონფერენციის წევრებსაც მიენიჭოთ.

  • მოსამართლეთა დასანიშნად საჭირო არ უნდა იყოს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში პრეზიდენტისა და პარლამენტის წარმომადგენლების თანხმობა.

  • სავალდებულო უნდა გახდეს სასამართლო გადაწყვეტილებების განთავსება სასამართლოს ვებ-გვერდზე.

საყრდენიინსტიტუტი

საჯარო სამსახური

პრობლემა

  • საჯარო სამსახური პრაქტიკაში დაცული არ არის პოლიტიკური გავლენისგან, რაც საფრთხეს უქმნის საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობას.  

  • გამჭვირვალობასთან და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული საკანონმდებლო დებულებები მთელს საჯარო სამსახურში თანმიმდევრულად და სრულყოფილად არ გამოიყენება.

რეკომენდაცია

  • აუცილებელია ზომების გატარება საჯარო მოსამსახურეთა სამსახურიდან თვითნებური დათხოვნის პრაქტიკის აღმოსაფხვრელად, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც რომელიმე საჯარო უწყების პოლიტიკური ხელმძღვანელობა იცვლება.  

  • კანონის ის დებულებები, რომლებიც საჯარო მოსამსახურეთა თანამდებობაზე დანიშვნას, ასევე "რეორგანიზაციის" დროს სამსახურიდან მათ დათხოვნას ეხება,  შესაძლებელია, გაფართოვდეს და უფრო მკაფიო გახდეს, რათა თავიდან იქნეს აცილებული მათი ბოროტად გამოყენება. შემოღებულუნდა იქნეს  თანამშრომელთა დაწინაურებისა და პრემიების მიკუთვნების მარეგულირებელი მკაფიო და ერთგვაროვანი წესები.  

  • შესაძლებელია საჯარო სამსახურის ბიუროს უფლებამოსილებებისა და რესურსების გაზრდა, რაც მას საშუალებას მისცემს, საჯარო მოსამსახურეებს ტრენინგები ჩაუტაროს გამჭვირვალობასა და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებულ საკითხებზე და განახორციელოს შესაბამისი წესების შესრულების მონიტორინგი.  

  • საჯარო სამსახურის ბიურომ მთელს საჯარო სამსახურში წესებისა და პრაქტიკის ერთგვაროვნებაზე უნდა იზრუნოს და უზრუნველყოს, რომ ზოგიერთ სამთავრობო უწყებაში დამკვიდრებული სანიმუშო პრაქტიკა საჯარო სექტორის სხვა უწყებებშიც დაინერგოს.

  • უზრუნველყოფილ უნდა იქნეს წესებისა და პრაქტიკის ერთგვაროვნება მთელ საჯარო სამსახურში. მაგალითად, უნდა დადგინდეს მინიმალური საერთო სტანდარტები  ინფორმაციის იმ სახეობებთან დაკავშირებით, რომლებიც საჯარო უწყებებმა საკუთარი ინიციატივით უნდა გამოაქვეყნონ. მაგალითისთვის, "საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს" მიერ მომზადებულ დოკუმენტში "ათი რჩევა ღია მონაცემთა შესახებ" მოცემულია რეკომენდაციები საჯარო ინფორმაციის გავრცელებასთან დაკავშირებით.

  • გამჭვირვალობასა და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული ძლიერი საკანონმდებლო ნორმები ასევე უნდა ეხებოდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ზოგიერთ წარმომადგენელს, რომლებზეც, როგორც ჩანს, ეს წესები ამჟამად არ ვრცელდება. უნდა აღმოიფხვრას ბუნდოვანება იმასთან დაკავშირებით, ვრცელდება თუ არა კეთილსინდისიერების სფეროში არსებული საკანონმდებლო ნორმები საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებზე.  

  • შესაძლებლობების განვითარების მეშვეობით, უზრუნველყოფილ უნდა იქნეს შიდა აუდიტის სუბიექტების სათანადო ფუნქციონირება (რომელთაც კანონითკეთილსინდისიერების ნორმების იმპლემენტაცია ევალებათ).  

საყრდენიინსტიტუტი

სამართალდამცავი უწყებები

პრობლემა

  • სამართალდამცავი უწყებები საკმარისად გამჭვირვალე არ არის.  

  • სამართალდამცავი უწყებების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა თანმიმდევრულად არ ხდება, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც საქმე მაღალი რანგის თანამდებობის პირებს ან პოლიტიკურ ინტერესებს ეხება.  

  • სამართალდამცავი უწყებები ზოგჯერ პოლიტიკურ ზეგავლენას განიცდიან, რასაც შედეგად შერჩევითი სამართლებრივი დევნა და კანონის შერჩევითი აღსრულება მოაქვს.  

რეკომენდაცია

  • სამართალდამცავი უწყებების საქმიანობის მარეგულირებელ კანონებს გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული უფრო ფართო დებულებები უნდა  დაემატოს.  

  • სათანადოდ უნდა იქნეს გამოძიებული ის სავარაუდო სამართალდარღვევები, რომლებშიც  სამართალდამცავი უწყებების თანამშრომლები, განსაკუთრებით მაღალი რანგის თანამდებობის პირები, ფიგურირებენ.  

საყრდენიინსტიტუტი

კონტროლის პალატა

პრობლემა

  • კონტროლის პალატას კვლავაც აქვს შესაძლებლობებთან დაკავშირებული პრობლემები. განსაკუთრებით აღსანიშნავია ისეთი აუდიტორების ნაკლებობა, რომლებსაც კომპლექსური აუდიტის ჩატარება შეუძლიათ.  

რეკომენდაცია

  • აუცილებელია კონტროლის პალატის უზრუნველყოფა  მაღალკვალიფიციური აუდიტორების საკმარისი რიცხვის მოსაზიდად საჭირო რესურსებით.  

საყრდენიინსტიტუტი

საარჩევნო ადმინისტრაცია

პრობლემა

  • საარჩევნო ადმინისტრაცია პრაქტიკაში საკმარისად დამოუკიდებელი არ არის.  

  • საარჩევნო ადმინისტრაციის ანგარიშვალდებულება პრაქტიკაში უზრუნველყოფილი არ არის.  

  • საარჩევნო ადმინისტრაციას, შესაბამისი უფლებამოსილების არქონის გამო, პარტიების (საარჩევნო კამპანიების) დაფინანსების ეფექტურად რეგულირება არ შეუძლია.  

  • საარჩევნო ადმინისტრაცია ვერ ახერხებს საარჩევნო პროცესის ზოგიერთი ასპექტის სათანადოდ მართვას (ადმინისტრაციული რესურსების უკანონო გამოყენების აღკვეთა, ხმების დათვლა და შეჯამება, საჩივრების განხილვა).  

რეკომენდაცია

  • საარჩევნო ადმინისტრაციის დაკომპლექტების წესები იმგვარად უნდა შეიცვალოს, რომ უზრუნველყოფილ იქნეს ადმინისტრაციის პოლიტიკური მიუკერძოებლობა და პროფესიონალიზმი.  

  • აუცილებელია იმის უზრუნველყოფა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის წინააღმდეგ მიმართული საჩივრები და განცხადებები სასამართლოში სათანადოდ იქნეს განხილული.  

  • შესაძლებელია პოლიტიკური პარტიების კანონისა და საარჩევნო კოდექსის იმგვარად შეცვლა, რომ ცენტრალურ საარჩევნო კომისიას პარტიების დაფინანსების რეგულირებისა და მონიტორინგის კუთხით უფრო ფართო უფლებამოსილებები მიენიჭოს.

  • უნდა გამკაცრდეს კანონის ის ნორმები, რომლებიც ადმინისტრაციული რესურსების უკანონო გამოყენების აღსაკვეთად არის გამიზნული.

  • დაბალ რგოლებში საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეთა დანიშვნა შესაბამისი პროცედურების ცოდნის ტესტირებას უნდა დაეფუძნოს.  

საყრდენიინსტიტუტი

სახალხო დამცველი

პრობლემა

  • სახალხო დამცველი სახელმწიფოსგან საკმარის დაფინანსებას არ იღებს და იძულებულია, დონორების დახმარება გამოიყენოს მისი აპარატის ფუნქციონირების უზრუნველსაყოფად და ძირითადი მოვალეობების შესასრულებლად.  

  • სახალხო დაცველის საგამოძიებო საქმიანობა ზოგჯერ იმის გამო ფერხდება, რომ სხვა საჯარო უწყებები მასთან სათანადოდ არ თანამშრომლობენ.  

რეკომენდაცია

  • სახელმწიფო ბიუჯეტში სახალხო დამცველის აპარატისთვის განკუთვნილი ყოველწლიური სახსრების ოდენობა უნდა გაიზარდოს, რათა უზრუნველყოფილ იქნეს ყველა საოპერაციო ხარჯის დაფარვა.  

  • საჯარო მოხელეებს სანქციები უნდა ეკისრებოდეთ იმ შემთხვევაში, თუ ისინი არ შეასრულებენ სახალხო დამცველისთვის გამოძიებაში დახმარების გაწევის კანონით გათვალისწინებულ ვალდებულებას.  

საყრდენიინსტიტუტი

პოლიტიკური პარტიები

პრობლემა

  • პარტიებს შორის რესურსების განაწილების მხრივ ამჟამად  არსებული მდგომარეობა ეფექტიანი პოლიტიკური კონკურენციის არსებობის საშუალებას არ იძლევა  და პოლიტიკურ სისტემაში პლურალიზმის ნაკლებობას იწვევს.  

  • პოლიტიკური პარტიების ფინანსური გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება არც კანონით და არც პრაქტიკაში უზრუნველყოფილი არ არის.  

  • პოლიტიკურ პარტიებში შიდა დემოკრატიული მართვის მექანიზმები სუსტია.  

რეკომენდაცია

  • არსებული დისბალანსის გამოსასწორებლად, ხელისუფლებამ უნდა განიხილოს საარჩევნო კამპანიისხარჯების მაქსიმალური დასაშვები ოდენობის დაწესების შესაძლებლობა.      

  • პარლამენტში მანდატების განაწილების არსებულ წესებში ცვლილებების შეტანა ასევე ხელს შეუწყობდა მეტი პოლიტიკური კონკურენციისა და პლურალიზმის არსებობას.

  • როგორც საარჩევნო ადმინისტრაციისთვის განკუთვნილ რეკომენდაციებშიც აღინიშნა,შესაძლებელია პოლიტიკური პარტიების კანონისა და საარჩევნო კადექსის იმგვარად შეცვლა, რომცენტრალურ საარჩევნო კომისიას უფრო ფართო უფლებამოსილებები მიენიჭოს პარტიების დაფინანსების რეგულირებისა და მონიტორინგის კუთხით.

  • პოლიტიკური პარტიები ყოველმხრივ უნდა ეცადონ ადგილობრივი სტრუქტურების შექმნას და უზრუნველყონ, რომ ფართო საზოგადოებრივი ინტერესები სათანადოდ იქნეს წარმოდგენილი მათ ხელმძღვანელობაში, პროგრამებსა და საქმიანობაში.  

საყრდენიინსტიტუტი

მედია

პრობლემა

  • ყველაზე გავლენიანი მედია-ერთეულები დამოუკიდებელნი არ არიან და მკვეთრ მიკერძოებას ავლენენ ახალი ამბების გაშუქებისას.  

  • მედიის მფლობელობა პრაქტიკაში გამჭვირვალე არ არის.  

  • მედია არაეფქტიანია კორუფციის მხილებისა და მმართველობის საკითხებზე საზოგადოების ინფორმირების მხრივ.  

რეკომენდაცია

  • საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულმა კომისიამ უნდა აწარმოოს მონიტორინგი და უზრუნველყოს მაუწყებელთა ქცევის კოდექსის შესრულება, განსაკუთრებით იმ დებულებებისა, რომლებიც სარედაქციო დამოუკიდებლობას ეხება.  

  • უზრუნველყოფილ უნდა იქნეს კანონმდებლობის იმ ახალი დებულებების სრულყოფილი შესრულება, რომლებიცმფლობელობის გამჭირვალობას ითვალისწინებს (შესაძლოა ეს საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიას დაევალოს).  

  • საქართველოს საზოგადოებრივმა მაუწყებელმა უნდა გამოყოს რესურსები ჟურნალისტური გამოძიების ჟანრის პროგრამების შესაქმნელად.  

  • როგორც ხელისუფლებამ, ისე უცხოელმა დონორებმა ხელი უნდა შეუწყონ საგამოძიებო ჟურნალისტიკის განვითარებას.  

  • საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულმა კომისიამ ტელეარხებისთვის სამაუწყებლო ლიცენზიების მინიჭებისას არ უნდა უგულვებელყოს პოლიტიკური შინაარსის გადაცემები.

საყრდენიინსტიტუტი

სამოქალაქო საზოგადოება

პრობლემა

  • სამოქალაქო საზოგადოებას დაფინანსების დივერსიფიცირებული წყაროები არ გააჩნია და მთლიანად უცხოელი დონორების დახმარებაზეა დამოკიდებული.  

  • სამოქალაქო სექტორში  საკმარისად უზრუნველყოფილი არ არის კეთილსინდისიერება და ანგარიშვალდებულება.  

  • სამოქალაქო საზოგადოება ეფექტიანად ვერ ახერხებს ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფას და პოლიტიკის რეფორმირება-ფორმულირებაში მონაწილეობას.  

რეკომენდაცია

  • მთავრობამ უნდა შექმნას შესაძლებლობები და მექანიზმები, რომლებიც სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს პოლიტიკის ფორმულირებაში მონაწილეობის საშუალებას მისცემს. ამისთვის აუცილებელია, რომ სათანადო დრო გამოიყოს კანონპროექტებზე კომენტირებისთვის, ხოლო წამყვან ჯგუფებს პოლიტიკის ფორმულირებაში უფრო ადრეულ ეტაპზე ჩაბმის საშუალება მიეცეთ.

  • ხელისუფლებამ უნდა განიხილოს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების სახელმწიფო დაფინანსებისამჟამინდელი მოცულობის გაზრდის შესაძლებლობა, მათ შორის ამ ორგანიზაციებთან სერვისების მოწოდების შესახებკონტრაქტების გაფორმება და სახელმწიფოსა და კერძო ორგანიზაციების პარტნიორობის შესაძლებლობები.  

  • საგადასახადო კანონმდებლობის ის დებულებები, რომლებიც კერძო და კორპორატიული შემოწირულობების სტიმულირებას ახდენს, უნდა გაუმჯობესდეს და გაფართოვდეს.  

  • სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა უნდა გააუმჯობესონ მათი შიდა მართვის პროცედურები და უკეთ გააცნონ ისინი მათ მხარდამჭერებსა და ბენეფიციართა ჯგუფებს  

  • სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა უფრო მჭიდრო კავშირი უნდა დაამყარონ ფართო საზოგადოებასთან, რათა პოლიტიკურ დებატებში ფართო საზოგადოებრივი ინტერესების უკეთ წარმოდგენა შეძლონ  , ხოლო პოლიტიკის ჩამოყალიბებაში მონაწილეობაზე მათი პრეტენზია უფრო ლეგიტიმური გახდეს.  

საყრდენიინსტიტუტი

ბიზნესი

პრობლემა

  • პრაქტიკაში ბიზნესი მის საქმიანობაში არაჯეროვანი ჩარევისგან საკმარისად დაცული არ არის.

  • ბიზნესი არ არის ჩართული ანტიკორუფციული პოლიტიკის შემუშავებაში და მისი კავშირი სამოქალაქო საზოგადოებასთან სუსტია.  

რეკომენდაცია

  • უნდა გაიზარდოს სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობა (იხილეთ ზემოთ ჩამოთვლილი რეკომენდაციები).

  • პრაქტიკაში თანმიმდევრულად უნდა იქნეს გამოყენებული კანონმდებლობის ახალი დებულებები (მათ შორის, საგადასახადო კოდექსის დებულებები), რომელთა მიზანიბიზნესის მის საქმიანობაში არაჯეროვანი ჩარევისაგან დაცვაა.  

  • ხელისუფლება უნდა ეცადოს ბიზნესის ჩართვას ანტიკორუფციული პოლიტიკის შემუშავებაში.  

  • ბიზნეს-სუბიექტებმა და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა უნდა განავითარონ პარტნიორობა საერთო ინტერესების სფეროებში ერთობლივი პროექტების განხორციელების გზით.