საკანონმდებლო წინადადების წარდგენისა და განხილვისათვის ახალი ბარიერების მიღებით პარლამენტი მოქალაქეთა ჩართულობას შეამცირებს

16 მაისი, 2017

პარლამენტმა 4 მაისს პირველი მოსმენით განიხილა და მხარი დაუჭირა ცვლილებებს, რომლებიც საკანონმდებლო წინადადების წარდგენის რეგულაციას შეეხება. ინიციატივის თანახმად დგინდება საკანონმდებლო წინადადებით პარლამენტისთვის მიმართვის ამჟამინდელი პრაქტიკისაგან განსხვავებული პირობები და წესები.  

საკანონმდებლო წინადადება არის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების არმქონე სუბიექტის მიერ პარლამენტისათვის წარდგენილი, დადგენილი წესით გაფორმებული, დასაბუთებული მიმართვა ახალი კანონის მიღების, კანონში ცვლილების შეტანის ან კანონის ძალადაკარგულად გამოცხადების თაობაზე. საკანონმდებლო წინადადების უფლების განხორციელება არსებული კანონმდებლობისა და პრაქტიკის გათვალისწინებით,  შეიძლება ჩაითვალოს კანონშემოქმედებით პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობისა და აქტივობის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან  საფუძვლად.

მერვე მოწვევის პარლამენტის საქმიანობაში ამ მხრივ წინგადაგმული ნაბიჯი იყო, როდესაც საკანონმდებლო წინადადების პარლამენტის ვებ გვერდზე გამოქვეყნება დაიწყო, აღნიშნულის შესახებ რეკომენდაცია საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს საპარლამენტო საქმიანობის შეფასების ანგარიშებშიც იქნება შემოთავაზებული. საქართველოს ღია პარლამენტის 2015-2016 წლების სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული იყო საკანონდებლო წინადადების პარლამენტის ვებ გვერდზე განთავსება და ასევე მისი ელექტრონული ფორმით წარდგენის შესაძლებლობა. ანალოგიური ვალდებულება გათვალისწინებულია ღია პარლამენტის 2017-2018 წლების სამოქმედო გეგმის სამუშაო ვერსიაშიც.

მე-8 მოწვევის პარლამენტმა საკანონდებლო პროცესში ჩამოაყალიბა წინადადების ავტორების სხდომაზე მოწვევის პრაქტიკაც. წინადადებების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობა დაინტერესებულ პირებს აძლევს საშუალებას სურვილის შემთხვევაში ჩაერთონ განხილვაში.

მეცხრე მოწვევის პარლამენტის მიერ პირველი მოსმენით მიღებული ცვლილებები აწესებს დაუსაბუთებელ ბარიერს მოქალაქეებისათვის საკანონდებლო წინადადების წარდგენის პროცესში.

არსებული რეგულაცია (წარდგენისა და განხილვის პროცესი)

საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 150-ე მუხლის თანახმად, საკანონმდებლო წინადადების წარდგენის უფლება აქვთ საქართველოს მოქალაქეებს, სახელმწიფო ორგანოებს (გარდა საქართველოს აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებებისა და საჯარო სამართლის იურიდიული პირებისა), ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს, კანონით დადგენილი წესით საქართველოში რეგისტრირებულ პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ გაერთიანებებს და სხვა იურიდიულ პირებს. 

რეგლამენტის ამავე მუხლის მესამე პუნქტის თანახმად საკანონმდებლო წინადადება შეიძლება წარდგენილ იქნეს:

  • კანონპროექტის ანდა
  • მოსამზადებელი კანონპროექტის ძირითადი პრინციპების ან
  • კონკრეტული წინადადებების სახით

აუცილებელია ავტორმა მიუთითოს მისი დასაბუთება, ხელმოწერა და მისამართი.

არსებული პრაქტიკის თანახმად, საკანონმდებლო წინადადების ავტორებს კომიტეტი იწვევს და უსმენს სხდომაზე, რაც ცალსახად დადებითად უნდა შეფასდეს.

საკანონდებლო ინიციატივით შემოთავაზებული  ცვლილებები

წარმოდგენილი ინიციატივა გულისხმობს რამდენიმე მიმართულებით ცვლილებას. განისაზღვრება საკანონმდებლო წინადადების წარდგენის წესი. ასევე იცვლება საკანონმდებლო წინადადების წარდგენისა და განხილვის ვადები. პარლამენტის ბიურო საკანონმდებლო წინადადებას გადასცემს წამყვან (საჭიროების შემთხვევაში, აგრეთვე, სხვა კომიტეტს) კომიტეტს, რომელიც მას ნაცვლად არსებული 20 დღიანი ვადისა, განიხილავს მისთვის გადაცემიდან 30 დღეში. თუ განხილვა ვერ მოესწრება, შესაძლებელი იქნება  ავტორთან შეთანხმების გარეშე განხილვის ვადა ნაცვლად არაუმეტეს 10 დღისა, გაგრძელდეს არაუმეტეს 30 დღით.

წარმოდგენილი ცვლილებები არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებით, უფლების განხორციელების პროცესში ბარიერებს ადგენს, კერძოდ:

  • საკანონმდებლო წინადადების ავტორისეული დასაბუთება უნდა შეიცავდეს განსახორციელებელი ცვლილების მიზეზს და არსს.
  • თუ საკანონმდებლო წინადადების წარდგენისას არ იქნა მითითებული რეგლამენტით გათვალისწინებული ინფორმაცია, მათ შორის კონკრეტულად ცვლილების მიზეზისა და არსის შესახებ, 5 დღის ვადაში წამყვანი კომიტეტის თავმჯდომარის (არყოფნის შემთხვევაში – უფლებამოსილი მოადგილის) წერილით უბრუნდება საკანონმდებლო წინადადების ავტორს და ეძლევა მას ვადა, არაუმეტეს 10 დღისა, ხარვეზის გამოსასწორებლად. თუ აღნიშნულ ვადაში ხარვეზი არ გამოსწორდა საკანონმდებლო წინადადება ითვლება უარყოფილად.
  • კომიტეტის უფლებამოსილებად განხილება კომიტეტის სხდომაზე საკანონმდებლო წინადადების განხილვისას მოიწვიოს საკანონმდებლო წინადადების ავტორის მოწვევის საკითხი. სხდომაზე საკანონმდებლო წინადადებას განსახილველად წარადგენს სხდომის თავმჯდომარე.

წარმოდგენილი წინადადების ხარვეზები

მიუხედავად იმისა, რომ ინიციატორები განმარტებით ბარათში ცვლილებების მიზეზად უთითებენ „საკანონმდებლო წინადადების პარლამენტში წარდგენისა და განხილვის დროს პრაქტიკაში წარმოქმნილი საკითხების დარეგულირება”-ს, ბუნდოვანია რა ობიექტურ მონაცემებზე დაყრდნობით შეიძლება ვისაუბროთ პრაქტიკის ხარვეზებსა თუ პრობლემებზე.  

საკანონმდებლო წინადადების მიზანს წარმოადგენს მოქალაქეთა ჩართულობის უზრუნველყოფას, კერძოდ ეს არის მათი შესაძლებლობა - ჩაერთონ საკანონმდებლო ორგანოს საქმიანობაში, წარადგინონს საკუთარი იდეები და მოსაზრებები. ამის საპირისპიროდ, მოქალაქეების კვალიფიკაციისა და კომპეტენციის ხაზგასმა არ შეიძლება ბარიერად იქცეს ამ შესაძლებლობის განხორციელებისას. მით უფრო რომ საკანონმდებლო საქმიანობის პრაქტიკა აჩვენებს ხარვეზებს თავად საკანონდებლო ინიციატივის მქონე სუბიექტების მხრიდან საკანონმდებლო ცვლილების მიზეზისა და არსის დასაბუთების მხრივაც.

ასეთი რეგულაციის შემოღება საკანომდებლო საკითხებზე მომუშავე არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის ნაკლებად წარმოშობს პრობლემას, მაგრამ ფიზიკური პირებისათვის შესაძლოა ეს დამატებით ბარიერად იქცეს.

ასევე აღსანიშნავია, რომ კომიტეტის თავმჯდომარის გადაწყვეტილებით ავტორისეული დასაბუთება შესაძლოა არ ჩაითვალოს სრულყოფილად და დადგინდეს ხარვეზი. თუმცა აღნიშნულ საკითხზე წინადადების განხილვის დროსაც შეიძლება მსჯელობა და შესაბამისი მოტივირებული გადაწყვეტილების მიღება.

მნიშვნელოვანია შენარჩუნდეს პრაქტიკა და საკანონდებლო წინადადების ავტორს შეეძლოს თავად წარადგინოს წინადადება კომიტეტის სხდომაზე, ჩაერთოს დისკუსიაში და უპასუხოს დასმულ შეკითხვას. წარმოდგენილი ინიციატივა არსებული პრაქტიკისაგან განსხვავებულ წესს ადგენს და საკანონდებლო წინადადების ავტორი არათუ თვითონ ვეღარ წარადგენს წინადადებას არამედ შეიძლება კომიტეტის თავმჯდომარის გადაწყვეტილებით არც იყოს მოწვეული განხილვაზე. 

აღსანიშნავია საკანონმდებლო წინადადების წარდგენის უფლების განხორციელების მზარდი ტენდენცია, რის განვითარებასაც ხელს შეუშლის წარმოდგეილი ინიციატივა.  კერძოდ, პარლამენტის ვებ გვერდზე განთავსებული ინფორმაციის თანახმად საკანონმდებლო წინადადებით პარლამენტისადმი მიმართვის მაჩვენებლები შემდეგი სახისაა:

  • 2017 (აპრილი) - 35 საკანონმდებლო წინადადება
  • 2016 - 98 საკანონმდებლო წინადადება
  • 2015 - 64 საკანონმდებლო წინადადება[1]

მიუხედავად იმისა, რომ არსებობს რეგლამენტის ჩანაწერების დახვეწის საჭიროება, მნიშნელოვანია, რომ არ მოხდეს ისეთი რეგულაციების მიღება, რომელიც თუნდაც ფორმალური მიზეზის მითითებით არსებით ზეგავლენას მოახდენს პირის უფლების განხორცილებაზე და სამოქალაქო ჩართულობის სტანდარტს შეცვლის.

წარმოდგენილი ცვლილებები მიგვაჩნია რომ ზღუდავს მოქალაქეთა ჩართულობას პარლამენტის საქმიანობაში და აუარესებს აქამდე არსებულ პრაქტიკას.

რეკომენდაციები საკანონდებლო წინადადების განხილვის პროცესის დახვეწის მიზნით

საკანონდებლო წინადადებების გახილვის წესი შესაძლოა საჭიროებდეს პარლამენტის რეგლამენტში დეტალურ გაწერას. თუმცა ახალი რეგულაციების შემოღებამ არ უნდა გაართულოს მოქალაქეთა ჩართულობა საკანონდებლო პროცესში. საკანონდებლო ცვლილებები არ უნდა ქმნიდეს ხელოვნურ ბარიერებს კომიტეტების ეფექტური მუშაობის და საკანონდებლო წინადადებით სარგებლობისათვის.

წარმოგიდგენთ ჩვენს რეკომენდაციებს საკანონდებლო წინადადების განხილვის წესთან დაკავშირებით:  

  • რეგლამენტში განხორცილედეს ცვლილება, რომელიც დაარეგულირებს  კომიტეტის მიერ ერთხელ უკვე განხილული და უარყოფილი საკანონდებლო წინადადებით ხელმეორედ მიმართვის საკითხს.
  • მიზანშეწონილია შემუშავდეს მკაფიო რეგულაციები საკანონმდებლო წინადადებაზე გადაწყვეტილების მიღების ფორმასთან დაკავშირებით, იმ შემთხვევევისთვის, როდესაც კომიტეტი ნაწილობრივ იზიარებს წინადადების ავტორის პოზიციას. რეგლამენტით გათვალისწინებული უნდა იყოს საკანონმდებლო წინადადების პრინციპებზე მხარდაჭერა და არა ყველა მუხლის ფორმულირებაზე თანხმობა.
  • პარლამენტის საქმიანობის გამჭვირვალობისა და საზოგადოების მეტად ინფორმირების მხრივ მიზანშეწონილია კომიტეტებმა თითოეული სესიის დასრულების შემდეგ გამოაქვეყნონ ინფორმაცია საკანონმდებლო წინადადების განხილვის პროცესთან დაკავშირებით, მათ შორის რამდენ საკანონმდებლო წინადადებას დაუჭირეს მხარი და მხარდაჭერის შემთხვევაში ჩამოყალიბდა თუ არა ისინი საკანონმდებლო ინიციატივად.
  • შენარჩუნდეს პრაქტიკა და საკანონდებლო წინადადების ავტორს შეეძლოს თავად წარადგინოს წინადადება კომიტეტის სხდომაზე, ჩაერთოს დისკუსიაში და უპასუხოს დასმულ შეკითხვას.
  • არ დადგინდეს ხელოვნური ბარიერები საკანონდებლო წინადადების ფორმატთან დაკავშირებით (მაგ. ცვლილებების მიზეზისა და არსის დასაბუთება), რაც ერთის მხრივ ხელს შეუშლის მოქალაქეთა მიერ ამ უფლებით სარგებლობას და მეორეს მხრივ სუბიექტური შეფასების საფუძველზე შესაძლებელს გახდის წინადადების განხილვაზე უარის თქმას.   

[1] ყველაზე მეტი საკანონმდებლო წინადადება, როგორც ფიზიკურმა პირმა, წარადგინა მოქალაქე ზურაბ ვანიშვილმა (6 საკანონმდებლო წინადადება), ხოლო როგორც იურიდიულმა პირმა – „საზოგადოებრივ პოლიტიკურ ორგანიზაციათა გაერთიანებამ უფლის სახელით – უფალია ჩვენი სიმართლე“ (4 საკანონმდებლო წინადადება). წარდგენილ 64 საკანონმდებლო წინადადებასთან დაკავშირებით: • მომზადდა 4 დადებით დასკვნა; • მომზადდა 14 უარყოფითი დასკვნა;• ერთ შემთხვევაში მოხდა ორი კანონპროექტის ინიციირება (სახალხო დამცველის წინადადება); • 3 შემთხვევაში წინადადება ავტორმა უკან გაიტანა; • ერთ შემთხვევაში შეიქმნა სამუშაო ჯგუფი; • 41 საკანონმდებლო წინადადებაზე გადაწყვეტილება არ იქნა მიღებული. მაგალითად, საქართველოს პარლამენტმა 2015 წლის 16 დეკემბერს მიიღო საკანონმდებლო ცვლილებები, რომლებიც არასრულწლოვანთა ქორწინების რეგისტრაციის შეზღუდვას ეხება. შესაბამისი კანონპროექტი სახალხო დამცველის საკანონმდებლო წინადადების საფუძველზე შემუშავდა. საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო არაერთხელ იყო პარლამენტში წარდგენილი საკანონმდელო წინადადების ავტორი.